国家助学贷款新政分析及推行银保合作模式的思考

八月 1, 2024/ 0 评论

文/徐蓉 雷雨 刘立民 信用保证险事业部

1999年以来，国家助学贷款政策已成为资助经济困难家庭大学生顺利完成学业的一项重要国策。截至目前,国家助学贷款已累计发放4000多亿元,共资助家庭经济困难学生2000多万名。仅2022年，国家助学贷款就发放了571.14亿元，发放592.58万人次。

华安保险自2006年起就开始涉足国家助学贷款领域，所推出的国家助学贷款信用保险（简称“学贷险”）先后与多家金融机构在全国10多个省市地区合作开展了助学贷款银保合作模式，并通过不断创新和升级服务，充分发挥保险在国家助学贷款领域中的积极作用。

近年来，国家助学贷款新政频出，部分政策较之前十几年以来一直执行的政策有重大调整和变化。本轮新政的推出，进一步弱化了政府风险补偿的力度，强化了银行自担风险的职能，在一定程度上会刺激和触发助学贷款发放机构对保险的风险保障需求。在新的政策和市场形势下，深入开展银保合作模式的助学贷款，有助于改变目前较为单一的国家助学贷款市场格局，丰富现有国家助学贷款主体，探索一条成本更低、效率更高的具有中国特色的国家助学贷款发展之路。

 

一、国家助学贷款政策和市场演变历程
（一）承办主体和承办模式的变化
1999年开始，我国的国家助学贷款主要开办校园地业务，即学生入学后统一在高校申请贷款。早期这一业务指定由中国工商银行承办，后期也有其它一些商业银行介入。2000年开始，河北、山东等地的农信社也开始开办生源地助学贷款，即在学生户籍所在地进行贷款申请，但只限于考取本省高校的学生。

2004年起，面临商业银行止步国家助学贷款的困境，国家开发银行（以下简称“国开行”）开始涉足国家助学贷款领域。2005年，国开行在河南推出了高校助学贷款“河南模式”（校园地贷款），并在青海、山西、广东等省份复制推广。2007年，国开行在全国5省市开始试点生源地助学贷款，2008年，在全国全面推广。

同期，华安保险推出学贷险，联合一些商业银行，在一些省份和地区，开办校园地、生源地助学贷款业务。

2008年以后，国家助学贷款市场从最初的多家商业银行的校园地业务为主，逐步转变为以国开行生源地助学贷款为市场主导模式的格局。

（二）贷款要素的变化
国家助学贷款的申请金额从一开始每年4000元，历经多次调整，分别调至6000元/年、8000元/年、12000元/年，直至现在的本专科生16000元/年、研究生20000元/年（研究生申请额度也进行了多次调整）。

此外，国家助学贷款推出之初，贷款用途较为宽泛，可用于学杂费、生活费及其他有关学习的费用；自2007年国家开始对贫困生发放生活费补助，之后国家助学贷款用途只能用于学费和住宿费两项。2021年，国家助学贷款新政又重新恢复了生活费贷款，学生申请的国家助学贷款优先用于支付在校期间学费和住宿费，超出部分可用于弥补日常生活费。

在还款时间上，从最早的无宽限期，毕业后就开始还款，逐步调整为毕业后有2年、3年和5年的宽限期，还款时间也从毕业后4年调整为6年、10年、13年到目前的15年，整个借款合同期限最长可达22年。

在贷款利率上，调整过四次，从最初只是鼓励银行给予适当优惠、到执行人民银行同期公布的同档次基准利率、疫情期间下调至LPR减30个基点，直至目前的LPR减60个基点。

（三）风险补偿金政策的出台及变化
2004年，为鼓励银行开展国家助学贷款业务，国家助学贷款推出了风险补偿机制，按国家助学贷款实际发放额的一定比例建立风险补偿专项资金，给予经办行适当补偿。校园地业务的风险补偿金比例一般在8—12%之间（最高25%，最低3%），由各省在招投标时确定。

2006年、2007年开始，国开行开办的校园地和生源地助学贷款业务其风险补偿金比例均调整为全国统一15%。之后，除中国银行、哈尔滨银行等个别银行的校园地业务外，全国各金融机构发放的生源地助学贷款，风险补偿金比例都统一调整至15%。

2022年，在经过十几年的业务实践后，原先发放的国家助学贷款也经过了完整的管理周期，整体国家助学贷款风险管控良好，贷款损失率水平和风险补偿金比例已完全不匹配。在此情况下，国家对风险补偿金比例相应进行了大幅调整，由15%下调至5%。

（四）国开行贷款风险的承担方式变化
2007年国开行试点时，针对国开行无网点、贷款管理工作由教育部门各区县资助中心承担的客观现实，为调动教育部门工作的积极性，同时为了强化风险管控，将国开行的风险补偿金改为递延，并设计了“结余奖励和亏空分担”机制。一方面国开行收到的风险补偿金不作为当期收益而是作为递延收益，待发生时再计入当期损益。另一方面，对风险补偿金进行“结余奖励和亏空分担”：“风险补偿金若超出生源地信用助学贷款损失，超出部分由国开行奖励给县级学生资助管理中心；若低于生源地信用助学贷款损失，不足部分由国开行分行和县级财政部门各分担50％。”

新政将风险补偿金从原来的“亏空分担”改为“亏空自担”，即风险补偿金低于生源地信用助学贷款损失时，不足部分由原先“国开行和县级财政部门各分担50%”改为由“国开行全部承担”。国开行需要在国家助学贷款管理上承担更多的职责和风险。

（五）商业银行风险补偿金使用政策的变化
商业银行开办国家助学贷款获得的风险补偿金，一直按照《财政部关于金融企业财务处理有关问题的通知》（财金〔2004〕122号）的规定计入营业收入。2007年，国开行采取风险补偿金递延方式后，很多省份出台的政策采取了“一刀切”，将农信社生源地助学贷款也调整为递延方式，但在实际执行中并未严格按政策将风险补偿金结余部分返还给教育部门。此次银保合作的几个省份，也开始将商业银行的风险补偿金使用政策调整至与国开行一致，即商业银行收到的风险补偿金同样采取递延方式，商业银行发放的国家助学贷款发生损失时，优先通过风险补偿金进行弥补，不足部分由商业银行自担；但风险补偿金的结余部分，则用于贴息或返还给教育部门。自此，通过一系列中央和地方文件的下发，基本实现了国开行和商业银行在国家助学贷款风险承担方式和风险补偿金使用政策上的高度统一。

 

二、本轮政策调整的主要内容

自2020年开始，国家助学贷款新政密集颁布。除针对疫情进行了降息、贴息、延期还本等重大调整和安排外，对前期已运作十几年的国家助学贷款风险补偿金政策也做了重大调整。这轮新政主要包括：《关于调整完善国家助学贷款有关政策的通知》（教财〔2020〕4号）、《财政部 教育部 人民银行 银保监会关于进一步完善国家助学贷款政策的通知》（财教〔2021〕164号）、《财政部 教育部关于印发<生源地信用助学贷款风险补偿金管理办法>的通知》（财教〔2022〕1号）、《关于做好2022年国家助学贷款免息及本金延期偿还工作的通知》（财教〔2022〕110号）、《教育部等四部门关于调整完善助学贷款有关政策的通知》(教财〔2023〕4号)以及2024年的《教育部等四部门关于做好2024年国家助学贷款免息及本金延期偿还工作的通知（财教〔2024〕2号）》等六个重要文件。除中央出台的政策以外，一些地方省份主要是开办银保合作模式的山西、内蒙等省份，也相继出台了地方性政策，对以往商业银行的风险补偿金使用方式依据国家新政做出了重大调整。

（一）对学生贷款和还款要素的调整
一是新增了生活费贷款用途；二是还款宽限期从毕业后3年延长至5年，即毕业五年内学生只还息不还本；三是还款时间从毕业后13年增加至15年，整个借款合同期限最长达22年。

贷款利率上，自2023年1月1日起，新签订合同的助学贷款利率按照同期同档次贷款市场报价利率(LPR)减60个基点执行。

（二）对风险补偿金的重大调整
一是风险补偿金比例从15%大幅下调至5%；二是历史存量的风险补偿金可统筹用于后续贷款的贴息，直至风险补偿金存量资金规模降至当年贷款余额的5%；三是国开行的风险承担方式，由贷款损失超过5%风险补偿金的部分由政府和国开行共担改为国开行自担；四是将商业银行的风险补偿金改为递延。

 

三、本轮新政对各方的影响分析
国家助学贷款是帮助家庭经济困难学生解决就学困难的政策性贷款。每次政策的调整，都会对学生以及参与国家助学贷款的各方主体产生不同影响。

（一）对学生的影响分析
几次新政的出台，广大学生群体无疑成为政策调整的受惠者。贷款学生每学年较2020年相比能增加8000元贷款额度，并且超过学费、住宿费的助学贷款可用于日常生活费，学生在校期可以安心学习和生活。还款宽限期、贷款利率和还款时间的调整，均对学生还款给予了更为宽松的政策。已毕业的学生还可以额外享受疫情期间的三年国家贴息。这对于经济困难学生及其家庭而言，必是雪中送炭。

但与此同时，从银行管理贷款的角度来看，由于贷款金额和贷款用途的增加，以及还款期限的延长，管理成本与风险必然会随之加大。

（二）对财政部门的影响分析
风险补偿金比例从15%降到5%，并且历史存量风险补偿金用于后续贷款的贴息，可以减少中央及地方财政的支出。风险补偿金管理办法取消了“亏空分担”机制，后续风险由国开行自行承担，间接消除了政府部门的隐性负债。

近三年的疫情令国家财政吃紧，适时调整及灵活运用存量风险补偿金，虽然对财政来说只是杯水车薪，但也可以缓解部分财政压力。

（三）对教育部门的影响分析
国开行无基层网点，各地助学贷款的发放、回收和贷后管理，均由教育部门代为完成。原有政策规定风险补偿金的结余部分用以奖励返还给教育部门，但新政改为用于存量贷款贴息，这对教育部门的动力可能会产生一定影响。此外，原有贷款风险设计了县政府和国开行的共担机制，教育部门相应会有考核压力，新政改为全部由银行自担，教育部门的贷款管理考核机制是否会动摇，教育部门是否会因当地政府无需承担风险而不再施加行政压力造成贷后工作的懈怠，还有待时间的验证。

（四）对国开行的影响分析
此次新政对国开行影响较大：一是风险补偿金大幅下调，在弥补损失后返还教育部门的资金大幅减少；二是风险分摊机制由原先的“风险共担”改为“风险自担”，国开行的风险加大；三是原有承诺教育部门的结余奖励变成了贴息资金，教育部门的积极性会受到一定影响。由于县政府不再共担风险，教育部门的考核约束机制可能会随之减弱，教育部门的工作，更多地只能通过新发放贷款的风险补偿金返还奖励来推动。如教育部门无相应的激励和考核机制，未来风险管理的结果存在较大不确定性。

（五）对商业银行的影响分析
一些地方省份新的风险补偿金政策出台，改变了以往商业银行对风险补偿金的使用逻辑。商业银行贷后管理的成效，最终体现为是否能有结余的风险补偿金返还给教育部门。国开行模式下，由于教育部门承担了全部贷后管理工作，风险补偿金的结余返还给教育部门，可以最大限度激励教育部门开展相关工作。在商业银行贷后管理工作由商业银行自行承担的情况下，风险补偿金的结余仍返还给教育部门，则商业银行的积极性可能会受到一定挫伤。如结余的风险补偿金按照“谁管理、谁受益”的原则返还商业银行，则商业银行投入的管理成本甚至包括保费支出成本可以从结余返还得到一定补偿，更能激发商业银行开展国家助学贷款的积极性。

 

四、推行银保合作模式国家助学贷款的思考
国家助学贷款由于面广人多，金额小、数量大，贷款管理牵扯精力多、投入大、时间长。因此，在各种贷款模式的探索中，成本更低、效率更高且同时能实现风险管控有成效的模式，将是能推动国家助学贷款长期、可持续发展的更优之路。专业的人做专业的事，保险公司是最关注风险的经营主体，国家助学贷款的银保合作模式，使得银行和保险通过金融分工，优势互补、合作互利，将推动国家助学贷款进一步降本增效和长足发展。

（一）银保合作模式介绍
国家助学贷款银保合作模式由华安保险于2006年推出，至今已运作18年。截至2023年12月，该模式已先后覆盖全国16个省市，合作银行有8家，累计支持放款金额约140亿元，受惠学生人数达80万人。2012年，该模式还入选了联合国“扩大发展、减轻贫困，实现千年发展目标案例推广”项目。

该模式的运作机制是：通过保险公司为助学贷款提供专业的贷款保险、风险管理和理赔服务，将商业银行、高校和教育部门的贷前信息收集、贷款过程跟踪以及贷后风险管理通过一定的保费“外包”给保险公司，保险公司承担相关的专业化管理和理赔。

（二）银保合作模式发挥的作用
通过保险公司专业团队的专业化管理，可以较好推动国家助学贷款业务的开展。银保合作模式可以说实现了国家助学贷款相关方的“多方共赢”：

1、学生及其家庭成为最大受益者。
银保合作模式带动了多家商业银行参与到国家助学贷款行列，在国家助学贷款市场引入了新的主体和模式，对市场单一主体和模式产生较大冲击，但同时也激发起多个市场主体相互竞争，不断提升服务，学生及其家庭成为市场竞争的受益者。目前，银保合作模式市场占比不足3%，但通过其持续的创新举措，引领和带动了我国助学贷款市场的不断发展。具体包括：开发了以学生为中心的国家助学贷款信息管理系统、创建了国家助学贷款专业电话客服团队、上线了国内首个国家助学贷款申请网站、取消家长作为共同借款人以及上线了全线上操作的国家助学贷款申请移动端等等，推动国家助学贷款服务的优化升级。学生不仅能够体验到更优质服务，便捷的网上申请及取消共同借款人的做法，也减少了学生家长现场办理的社会成本。

2、减轻了政府的管理压力和财政负担。
在银保合作的助学贷款模式下，贷后管理及风险损失由银行和保险公司承担，教育部门资助中心不再承担经办行的工作，无需投入大量的人、财、物从事国家助学贷款的贷前、贷中和贷后管理，也不必承受贷后管理的考核压力，政府职能重新回归本位，成为贷款工作的指导者、组织者和监督者。财政部门也无需为庞大的贷后管理工作承担相应的财政支出。总体而言，此模式可以大大减少国家在助学贷款业务上的投入。

3、银行用更低的成本实现了业务准入和办理。
银保合作模式下，银行的经营成本也获得降低。在贷款管理上，一是银行的组织管理模式是客户经理负责制，而国家助学贷款的特征是业务量大、金额小、客户分散且流动性强，客户经理的管户压力非常大，相比房贷等金额大的贷款业务，客户经理的工作动力不足；二是客户经理变动频繁，而国家助学贷款的期限长达22年，可能造成管理不延续；三是银行的客户经理成本更高。保险公司采取的管理模式是集中制，电话中心统一集中管理、各机构分部配合的方式，以客户为中心的管理系统，可以支持针对逐个学生的全程跟踪管理服务。“外包”保险公司的做法，实际是银行采购了更低的人力来进行助学贷款管理。

此外，在贷款资格的准入方面，银行介入新的省份或地区时，也可直接借助华安保险十几年的管理经验，很快复制银保合作模式的成熟做法和经验，更能得到教育部门的认可，获得准入许可。

可以说，助学贷款的银保合作模式通过银行和保险的协作分工、密切配合，银行在转移风险的同时也降低了自身的管理和准入成本，实现“易入”和“易办”，可以有效提升银行的经营效率。

 

五、总结
从实践经验看，在国家助学贷款中引入保险机制，有利于银行更主动发放助学贷款，有利于高校和教育部门的资源利用，也有利于助学贷款的高效偿还。该模式不仅不用增加国家财政负担，同时还可减少地方政府对基层教育部门在国家助学贷款工作中的隐性投入。总体而言，实现了国家助学贷款在整体运作成本和风险损失成本上的双降。

华安保险的多年实践证明，在国家助学贷款领域引入保险机制，有利于促进国家助学贷款的发展。银保合作模式的探索和发展，也是对现有政策性银行主导模式的有益补充，能够进一步丰富和完善我国国家助学贷款市场，提升国家助学贷款的可得性和便利性，促进国家助学贷款的市场化机制和可持续长效发展，对普惠金融的高质量发展，起到积极的推动作用。