发挥保险在国家防灾体系中的重要作用
文 ·车昭益/长沙
在国人心中，政府似乎是万能的，一出问题老百姓首先想到的是找政府，中国政府也总是乐于大包大揽，习惯于通过财政拨款，动员社会各界出钱出力的方式来应对各种巨灾事故，鲜有考虑运用市场机制，或者通过购买保险的方式将灾害事故损失降到最小，保险业在国家防灾体系中的作用尚未得到充分发挥。
一、防灾救灾“四重四轻”问题亟待破解
就防灾体系来看，常常是大灾发生之后热闹非凡，常态化的市场机制和社会机制严重缺位，普遍存在重灾后救援，轻灾前防范；重财政救灾，轻市场化灾；重科技防灾，轻经济减灾；重保险展业，轻防灾防损的“四重四轻”问题：
一是重灾后救援，轻灾前防范。长期以来，我国习惯于灾害事故发生后，动员社会各界力量，举国上下众志成城救灾，却不愿意举全国之力上下一心一意防灾减灾。对于防灾减灾有事半功倍作用的灾害事故预防工作，由于不具备轰动效应，也难以立竿见影而常常被忽视。面临不期而至的灾难，总是显得手足无措。而对于普通民众来说，像自然灾害和社会公共安全事件等巨灾风险难以预测、发生频率低，事故没发生时往往很少会考虑运用巨灾保险来分散风险损失。在国家层面，目前我国也没有形成一套完备的巨灾保险体系，没有明确定位保险公司在整个抗灾救灾体系中应发挥的作用。
二是重财政救灾，轻市场化灾。在巨灾风险面前，政府的大包大揽容易导致社会对政府救灾的路径依赖。从汶川地震，到洪灾、冰灾，到2003年的SARS，再到2019年底爆发的新冠肺炎疫情，每一次都是在中央的坚强领导下，上下齐心，共克时艰，充分彰显了社会主义制度的优势。然而，我们也要看到，一场场灾难耗费了国家大量的人力物力财力，给财政带来沉重负担。“一方有难，八方支援”的无偿抗疫模式虽然具有无比的优越性，然而不求回报，竭泽而渔式的捐助也不利于经济的恢复重建。中国是世界上自然灾害最多的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。资料显示，我国每年遭受的各类灾害损失至少是国内生产总值(GDP)的 6%，且潜在的受灾损失还在不断上
升，政府防范和化解公共风险的责任更加重大，任务更加繁重，改善公共风险管理机制，创新政府风险保障服务方式显得尤为迫切。
三是重科技减灾防灾，轻经济手段防范化解风险。从此次抗击新冠肺炎疫情来看，我国十分重视高科技手段在抗击疫情中的应用，从超级计算机、无人机、机器人到大数据、云计算，处处可见高科技抗疫的身影。而与此同时，对于非常成熟的风险管理工具的保险却没有引起应有的重视，利用保险手段分散自然灾害和公共安全风险的能力还比较有限。发达国家商业保险补偿在自然灾害和公共安全风险中占30%到40%，在我们国家这一指标仅为5%左右。一方面，国内商业保险持续发展，规模不断扩大；另一方面，每次发生大灾时，商业保险赔款占损失的比例却几乎可以忽略不计。本此疫情，全国各地经济开启长达数月的休眠模式，中小企业普遍面临营业中断损失的风险，面临资金断裂、合同违约的风险，化解这些风险，仅仅依靠财政优惠，税收减免及银行信贷支持是远远不够的。在我国自然灾害频发的情况下，加快建立健全巨灾保险体系，运用经济手段防范和化解巨灾风险，不仅是中国保险业面临的重要课题，也是政府决策者不容回避的问题。
四是重业务拓展，轻防灾防损。从保险行业内部来看，诸多险企迫于承保业务考核的压力，将大量的经费与资源投到一线销售中。而由于防灾防损技术操作难、投入成本大、短期看不到产出等问题，同时受大部分投保人仍旧缺乏意愿且不配合等现实因素制约，保险企业开展防灾防损工作的积极性不高。20世纪80年代，原中国人民保险公司及其分支机构还设有专门的防灾防损部门，并配备专人负责防灾防损工作，但目前，国内保险行业几乎不再强化其防灾防损功能。
二、保险业在国家防灾体系中具有不可替代的重要作用
防灾减灾救灾能力是国家治理能力的重要标志之一。保险作为现代经济的重要产业和风险管理的基本手段，是社会文明水平、经济发达程度、社会治理能力的重要标志。“新国十条”提出，保险成为政府、企业、居民风险管理和财富管理的基本手段，是提高保障水平和保障质量的重要渠道，是政府改进公共服务、加强社会管理的有效工具。要求到2020年，保险的社会“稳定器”和经济“助推器”作用要得到有效发挥。
将保险纳入国家防灾体系有利于减轻政府救灾压力，提高防灾抗灾资金配置效率。以往的财政资源配置方式的效率很低，一块钱财政直接补贴只能产生一块钱的效应，而保险对于财政投入具有显著的放大效应，通过保险机制，将部分用于防灾抗灾的财政支出转换为保费补贴，政府有限的财政资源配置效应得以乘数放大，受灾地区和群众可以获得数百倍于财政补贴的保险赔偿，甚至可满足快速恢复生产生活的资金需求。
将保险纳入国家防灾体系有利于丰富和健全灾害预防管理体系，促进政府职能转变。保险业作为专门经营风险的行业，具有风险管理的技术和经验，将保险业纳入国家防灾体系，有利于发挥保险公司风险管理方面的优势，对可能发生的风险事故做出预警，有助于丰富和健全灾害预防管理体系。政府通过购买保险服务将公共安全风险转移给保险企业后，实现自身从公共产品的提供者，向公共服务规则制定者、市场监督者转变，避免既当运动员，又当裁判员带来的不公平竞争。也有利于政府职能实现从全能型向有限责任型转变，使政府的地位更加超脱，可以腾出手来发展经济，保障民生，为社会提供更多的公共产品。
将保险纳入国家防灾体系有利于增加灾害损失补偿渠道，增强社会抗击巨灾风险能力。保险业由于集合了众多的同类性质的风险，可以实现风险管理成本的最低化，客户可以用很小的成本获得数百倍的损失补偿，将保险纳入国家防灾体系，有利于增加灾害损失补偿的渠道，获得比单纯依靠财政救灾更多的补偿，从而帮助受灾企业和个人增强抗击风险的能力，快速恢复生产生活，促进经济社会平稳健
康发展。
三、采取有效措施，发挥保险在社会防灾体系中的作用
过于依赖政府的“举国救灾”，不仅会给财政带来沉重负担，也不利于救灾资源的优化配置。通过市场机制引导商业保险公司参与巨灾风险管理，可以丰富我国灾害损失补偿渠道、健全灾害救助体系，提高巨灾保障水平、强化风险管理能力，达到一举多得的效果。为此，笔者建议：
（一）转变防灾救灾思路，厘清政府责任边界。一是要实现政府由公共风险服务直接提供者到政策的制定者，购买监督者的转变。党的十八届三中全会明确提出，深化经济体制改革要紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用，这就要求只有在市场失效的领域，政府部门才有必要介入。保险公司在损失精算评估、风险救助补偿等环节有着丰富经验，同时拥有专业技术团队，针对救灾减灾能够发挥重要作用。通过政府统一向商业保险机构购买巨灾保险，可以以较小代价有效分散和化解重大公共安全、公共卫生事件及巨型灾害给经济社会带来的震荡。建议将更多的防灾抗灾财政资金转换为保险费补贴，利用保险机制提高财政资金保障水平。增加自然灾害保险费补贴的范围，发挥财政补贴的带动和示范作用，将更多、更广的自然灾害风险纳入保险保障的范围。二是要加大对商业保险参与社会公共风险管理的政策支持力度。保险是风险管理的基本手段，是社会文明水平、经济发达程度、社会治理能力的重要标志。建议修改《保险法》，将防灾防损纳入保险职能，对保险企业及被保险人对保险标的防灾防损提出明确要求。出台政府购买保险服务的相关法律法规，加强国家部委的协调统筹，将企业防灾防损工作融入到政府职能中，建立政府职能部门与保险行业密切联系的防灾工作网络，定期研讨防灾工作，共同做好防灾防损工作。允许一定程度的犯错和试用，鼓励商业保险公司大胆创新保险产品和服务，对单位和个人购买巨灾保险给予税收优惠和保费减免。
(二)建立合作机制，打造社会化联防联控网络体系。防灾防损工作点多面广，时间紧、任务重、要求高、难度大，保险机构需要内外通力合作，建立社会化联防联控网络体系，形成齐抓共管、协同促进的局面。首先，要进一步健全防灾防损管理体制，实现社会防灾防损与保险防灾防损有机结合，提升公共安全治理的协同性和精准度。探索保险企业与政府应急管理机构、监管部门、中介服务机构紧密结合、相互促进的运作模式。发挥保险公司应急响应、灾情评估、灾害救助方面的技术优势，职能部门的统筹协调优势和中介服务机构的专业优势，共同做好防灾防损工作。其次，要建立保险行业内横向合作机制。加强国内外保险业防灾防损信息交流与沟通，组建保险事故分析数据库，强化行业数据共享，研究制定体系建设和行业标准，共同探索防灾防损方法和途径，共筑安全屏障。其三，要加强保险企业与保户的沟通合作。保险企业要通过主动加强与保户的联系，帮助投保企业优化安全管理办法，督促其加强日常安全管理，消除安全隐患。
(三)将保险业纳入国家灾害事故防范救助体系，建立多层次巨灾应急处理长效机制。探索保险企业与政府应急管理机构、监管部门、中介服务机构紧密结合、相互促进的运作模式，充分利用保险公司在应急响应、灾情评估、灾害救助方面的技术和经验，依托大型保险公司的机构网络优势和人、财、物的调动能力，增强防灾抗灾的社会力量。完善国家风险损失补偿计划，针对政府公共服务的需求，提供一站式的服务，全过程管理。使用大数据、人工智能、3D建模等方式，实现灾前预警、灾后快速定损和及时救援。通过综合施策，建立起以政府出资的巨灾救助基金为基础、商业保险体系为主体、其他社会力量为补充的多层次的巨灾风险损失补偿体系。
(四)加大防灾防损能力建设，补齐险企防灾防损能力短板。防灾防损能力是国内保险业目前最为短缺的短板，保险企业若要盈利就必须减少保险责任中的灾害损失，而防灾防损是减轻灾害损失的重要途径。灾害损失评估理论的测试报告显示：投入到防灾防损的1元钱，抵得上救灾的10元钱，更抵得上抗灾的100元钱，甚至相当于灾后重建的1,000元钱。对于险企增加承保利润、提升服务能力和品牌溢价来说，强有力的战略防灾防损部门必不可少。建议国内保险企业借鉴国外同行的先进经验，设立专门的防灾防损机构，引进专业技术人才，建立专兼职专家协作网，制定安全技术标准，对保险标的进行监测，对承保风险进行预测，根据不同地域、季节、标的种类、风险类型有针对性地开展防灾防损。建立绩效管理机制与培训考评机制，把防灾防损工作落实到各级职能部门与业务部门身上，变职能部门防灾防损为全员防灾防损，把各种防灾防损措施与宣传展业、核保核赔、保后服务等保险实务结合起来，与员工的薪酬联系起来。实行“谁承保，谁防灾”的责任制，把各项防灾防损措施落到实处。把客户的风险管理作为承保的重要前提条件，实现承保风险关口前移，将藐视安全而发生过大或过多事故的企业与个人纳入黑名单管理，使其在投保方面受到约束。保费厘定要体现奖罚原则，以促进保户提高安全意识，主动控制风险，减少事故发生。
(五)切实做好保险理赔，发挥保险业在抗灾救灾和灾后重建方面的作用。理赔服务能否做好，直接关系到保险业抗灾救灾工作的成效，直接关系到保险业的行业形象和社会影响。保险机构要及时、快捷地做好理赔工作。在理赔服务过程中要加强合作和促进资源共享，建立查勘定损专家资源共享机制，加强行业内的团结协作，提高保险理赔服务的质量和效率。保险监管部门要加强对灾害理赔工作的指导和协调。要避免出现各家保险公司之间在相同保险标的、同类灾害中，理赔流程不规范、赔付标准不一致的现象，防止对行业声誉和形象造成负面影响。
（六）加大防灾减灾宣传力度，增强社会各界保险意识。防灾减灾工作光靠保险企业常常是孤掌难鸣，难以收到好的效果，需要社会各界的理解、配合和支持。应加强保险防灾减灾的宣传，要让客户明白，一旦发生保险事件，即使保险可以弥补直接的损失，但是，人员的损失是无法补偿的，人的生命是无价的。由于事故造成的停产损失往往几倍于保险赔偿，在目前相关利益损失的保险投保率不高的情况下，客户这部分间接损失是没有办法转嫁的。保险企业要通过各种渠道，运用多种形式，采取各种手段，广泛向社会宣传公共安全和保险的关系，宣传保险政策和法律常识，引导公民和社会团体自觉维护公共安全，参加保险不忘安全生产，自觉地做好灾害事故的防范工作。