将新冠疫情类重大传染病纳入巨灾保险范畴 ——基于发行传染病巨灾保险债券提升社会治理能力的思考
2020年，新冠肺炎疫情席卷全球，对世界经济复苏和中国经济稳定发展造成巨大冲击。社会各界的保险意识被进一步激发，保险在社会公共卫生体系和重大传染病应急防控等领域的作用愈发凸显。借鉴欧美巨灾保险和世界银行流行病债券的实践经验，以我国巨灾保险和巨灾债券的长期积累为基础，笔者建议，打造政府与保险公司优势互补的重大传染病巨灾保险，构建政府、国企、保险公司、社会各界四位一体的巨灾债券机制，充分发挥保险的风险保障、风险管理和资金融通功能，更好为国家和社会抗疫服务。
一、重大传染病巨灾保险机制研究
2020年是全民不屈不挠抗击新型冠状病毒疫情（以下简称“新冠疫情”）的一年。2019年12月31日，武汉卫健委首次披露了新冠病毒患者数据；2020年1月23日，湖北武汉在建国后首次封城，此后湖北其他16市区相继封城，新冠疫情成为举国关注的重大事件；1月31日，世界卫生组织（WHO）将本次疫情列为国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC），成为新冠疫情广泛受到国际社会重视的肇始。此后，新冠疫情席卷全球，造成了全人类的灾难。截至北京时间8月23日，全球现有确诊病例6608656例，累计确诊病例23626392例，累计死亡818482例，累计治愈16199254例。目前，国外病例仍在每日大量增长，疫情尚未得到有效控制。
当前，我国的疫情救助主要依赖于国家和地方政府，社会各界的财物捐赠也起到了一定作用，但商业保险的角色尚不突出，特别是在当前国家和地方财政约束较
大压力的背景下，亟待构建疫情常态化防控下的筹资机制。如何建立有效的、常态化的新冠疫情等重大传染病应对机制，在突发状况下快速筹集资金、推动经济快速复苏、支持企业有序复工复产，成为理论界和实务界最关注的话题。
从理论上看，按照Swiss Re（2017）界定的巨灾标准，造成经济损失超过9900万美元的自然灾害和人为灾难可以被认为是巨灾，重大传染病尚未被归入巨灾体系，但从巨大的损失规模和对社会的严重影响看，有必要将重大传染病纳入巨灾范畴，通过巨灾保险等机制予以应对。
从社会治理的角度看，按照巨灾管理模式，建立重大传染病巨灾保险机制，通过保险这一市场化资源配置方式与政府的应急管理相结合，能够明显提升社会应对突发公共卫生事件的能力和效率。根据我国《突发公共卫生事件应急条例》以及国际通行的突发公共卫生事件界定标准，突然发生的、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情等事件属于突发公共卫生事件，例如本次新冠疫情被WHO归入PHEIC。将传染病等突发公共卫生事件纳入巨灾保险范畴，建立新冠肺炎等相应的巨灾保险机制，能够有助于完善公共卫生事件防控体系，全面提升全社会的风险与保险意识。
从实践上看，新冠疫情等传染病突发公共卫生事件对社会的影响巨大，应对起来难度也较高，需要大量的资金支持。据我国2020年《政府工作报告》，今年特别安排地方政府专项债券3.75万亿元，另有抗疫特别国债1万亿元。在这方面，探索发行重大传染病巨灾债券，将有助于缓解国家和地方的财政压力，更好地服务经
济民生。在传染病巨灾债券模式下，由中央企业、国有企业、商业银行、证券和保险公司等金融机构以及大型民营企业出资购买传染病巨灾债券，在应对传染病的过程中参与国家治理，并获取债券收益以及抗击传染病后相关产业持续发展的红利。我国不断加强在政策性农业巨灾保险以及对洪水、地震等巨灾领域的保险机制探索，已经积累了一定经验，为后续开展重大传染病巨灾保险奠定了基础。此外，世界银行已经成熟地运用流行病巨灾债券机制帮助世界抵御重大传染病的威胁，在新冠疫情爆发后，保险再一次为世界银行的流行病巨灾债券提供了重要支撑，这一经验也为中国提供了借鉴参考。
由于目前全球尚无标准化的新冠疫情应对机制，本文认为有必要重新对新冠疫情等重大传染病进行界定，将其认定为巨灾事件，从而借助成熟的巨灾应对和救助机制有针对性地开展抗疫工作。本文从保险业的功能等角度探索将新冠疫情类重大传染病事件纳入巨灾范畴，以充分发挥保险的“经济减震器”和“社会稳定器”作用。通过设计重大传染病巨灾债券机制，帮助国际、地方和保险公司更好地管理重大传染病风险，解决疫情之下补偿损失、恢复经济过程中存在的资金问题，改变我国保险业参与灾害救助程度不足的现状，并提出相关政策建议。
二、重大传染病巨灾保险机制的国际经验
（一）国际巨灾保险实践
自2007年6月15日《国际卫生条例（2005）》生效以来，世界卫生组织先后将六次疫情列为PHEIC。其中，第一起PHEIC是2009年3月18日始于墨西哥政府报告的甲型H1N1流感病毒事件。期间，美国保险业在应对甲型H1N1疫情时充分发挥出了保险保障和资金补充功能，为经济社会复苏做出了重要贡献。虽然美国保险业保费规模在2009年延续了2008年以后的跌势，但是在2010年迅速回升并且高于2007年的水平，充分满足了社会的保险需求。同期，美国保险密度与保费规模变化趋势基本一致，其中寿险业务带动行业保险密度快速回升（参考图1-图4）。时至今日，重大传染病对人类社会的破坏力越来越大，保险在突发公共卫生事件的应急管理中的角色也愈发重要，国际社会不断开始了将重大传染病纳入巨灾机制的探索。
2020年，突如其来的新冠疫情被认定为国际公共卫生紧急事件，为世界各国敲响了社会应急风险管理的警钟。Swiss Re（2020）的研究显示，过去50年，自然灾难和人为灾害爆发次数明显呈增加趋势。其中，1970年全球共发生100次巨灾事件，而2019年巨灾的发生次数已经增长至317次，增速十分明显。从全球看，商业保险在巨灾事件中的作用越来越多被认可。自2003年非典爆发以来，国际保险业普遍建立了重大传染病的巨灾分析模型，例如，Swiss Re认为如果一种传染病属于两百年一遇的重大传染病，那么万人死亡率可能会提高10-15个单位。当然，各个国家受疫情的影响会有明显差异，对中国而言，万人死亡率会提高18.2个单位，即在没有传染病影响时整体的死亡率约为万分之70，如果受到疫情冲击，死亡率会提高到万分之88左右，对社会的影响非常大。目前，美国正在计划由政府主导建立再保池，支持保险公司去承保因流行病所导致的营业中断、利润损失、中小企业员工工资损失以及企业雇主责任带来的赔偿等风险。美国宾夕法尼亚州
最高法院也已提出要将新冠肺炎列入类同飓风、地震的巨灾事件。欧洲有的政府正在计划参考巨灾保险模式，在商业健康险保费中提取一定比例的资金组建风险保障基金，将部分健康保险保费储备起来，当重大传染病发生时集中用于购买防护设备、医疗资源，以及医疗人员的培训。总体而言，新冠肺炎等重大传染病对全球保险业造成了巨大冲击，也促使保险业不断加强对传染病的研究和保险探索，未来建立重大传染病巨灾保险是一个新方向。
（二）国际巨灾债券实践
巨灾债券是在保险的基础上从资本市场筹集资金应对巨灾风险的重要形式。巨灾
债券最初诞生于20世纪90年代，在美国1992年安德鲁飓风和1994年北岭地震使全球再保险市场遭受重创后，再保险的价格不断攀升，保险公司力图寻求一种新的巨灾风险转移方式，巨灾债券在此背景下应运而生。巨灾债券的发行规模始终保持较快增长趋势，2019全年发行规模近111亿美元，余额规模达到406.85亿美元。2020年，在新冠疫情的影响下，巨灾债券继续保持高发行量，达到100亿美元，余额规模再创历史新高，使巨灾债券成为保险行业重要的风险转移工具之一。
根据Munich Re的数据，巨灾债券在美国和欧洲的发展较快，从覆盖的风险来看，美国飓风仍为主导，占全部覆盖的自然巨灾的53%；其次为欧洲风灾，占21%；然后是美国地震，占17%；除自然巨灾外，寿险和健康险占9%。由于菲律宾是全球受遭受天灾打击最频繁的国家之一，2019年11月，世界银行也曾在新加坡交易所发行2.25亿美元的菲律宾天灾巨灾债券，旨在提供巨灾债券与投资人共担风险，增强菲律宾的天灾抵御能力。2020年，受到新冠疫情冲击，寿险和健康险的占比有望进一步提升。但是，当前全球保险业在重大传染病领域的巨灾债券仍较少，主要是世界银行和世界卫生组织在该领域取得了较成熟的经验。早在2014年非洲埃博拉疫情爆发后，为提升发展中国国家应对流行病疫情的能力，世界银行就与世界卫生组织等机构合作，着手建立流行病应急融资基金（Pandemic Emergency Financing Facility，以下简称“PEFF”），为发展中国家的传染病和流行病提供应急资金。PEFF包括保险和现金两个“窗口”，保险窗口由慕尼黑再保险、瑞士再保险提供方案设计和再保险支持，美国巨灾模型公司AIR Worldwide提供建模。2017年，世界银行发行了专门债券向PEFF提供金融支持，这标志着世界银行债券首次被用于资助抗击传染病。新冠疫情暴发后，世界银行决定通过PEFF在未来五年为受疫情影响国家提供50亿美元的资金保障，其中保险窗口通过巨灾债券和衍生工具提供42.5亿元美元的风险保障。按照发行条款规定，传染病的确诊死亡人数超过250例，而且跨境传播至少造成20人以上死亡的情形下，PEFF将发放4500万美元救助资金。2019年，埃博拉病毒在西非的刚果金共和国造成超过2000人死亡，但因为未造成跨境大规模致死情况，该疫情未达到PEFF触发条件。但是，2020年新冠肺炎的爆发轻而易举地突破了PEFF的触发条件，使其能够真正为国际社会抗疫提供保障，成为灾难救助的重要金融工具。
三、中国保险业积极探索抗击新冠肺炎等重大传染病巨灾机制
（一）保险业有效支持社会抗击新冠疫情
虽然目前尚无重大传染病巨灾机制，但是中国保险业为国家和社会抗击疫情做出了重要贡献。新冠疫情发生后，中国保险业迅速采取措施积极做好新冠疫情防控工作。1月26日以来，银保监会先后印发《关于加强银行业保险业金融服务，配合做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》《关于动员系统各级党组织和党员干部积极投身新型冠状病毒感染肺炎疫情防控阻击战的通知》，维护金融市场稳定。在2020年新冠疫情期间，中国保险业迅速组织力量开展防疫保障工作。在疫情的冲击下，保险企业不仅捐款捐物达3.69亿元，更加速创新发挥专业的保险保障优势，将新型冠状病毒肺炎纳入保障范围。中国保险行业协会的数据表明，截至3月10日，保险业抗疫专属赔案累计达12.2万件，赔付达5015万元，专属赔付累计金额1.8亿元为医护人员和患者提供全方位保障。其中，2020年，中国太平利用海外机构经营优势，及时向武汉疫区捐赠防疫急需医护用品N95口罩26000只，向湖北省专项捐赠1000万现金和1000万专属保险。中国保险行业协会数据显示，截至5月18日，中国保险业已经完成约19.71万件、4.39亿元赔付金额的抗疫专属理赔，其中寿险公司赔付占比66.3%，产险公司赔付占比33.7%。保险业积极向海外捐款、捐物，为海外社会提供了口罩、防护服、测试盒等抗疫紧缺的医用防护配套物资，价值约3000万元。
（二）巨灾保险实践
我国的巨灾保险和巨灾债券起步较晚，尚未发挥出在公共卫生事件和应急风险管理中的重要作用。目前，广东、浙江、福建等地均有探索开展巨灾保险，发挥保险的经济补偿功能。深圳早在2014年开始实施巨灾保险制度，对台风、地震等十五种自然灾害造成的人身伤亡等提供保障，主要包括政府巨灾救助保险、巨灾基金和个人巨灾保险，即深圳市政府出资向商业保险公司购买政府巨灾救助保险，政府拨付一定资金建立巨灾基金，居民也可以自愿购买个人巨灾保险。官方数据显示，2019年深圳巨灾保险满期赔付率为14.8%，救助受灾人员268人次，合计赔付约427万元。2015年，由40多家保险机构共同组成中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体，打造了城乡居民住宅地震巨灾保险制度。截至2020年6月底，城乡居民地震巨灾保险制度累计为1200万户居民提供了超过5000亿元的地震风险保障。
2020年，广东省巨灾保险制度在应对各种灾害中发挥了重要作用，其保费收入约2.8亿元，截至2020年7月5日已赔付2.17亿元，预计赔付2.9亿元。2019年，各种
自然灾害对我国经济造成了严重影响，其中直接经济损失3270.9亿元，有1.3亿人次受灾，而且地震、台风等灾害层出不穷，四川长宁6.0级地震、青海玉树雪灾等重大自然灾害备受社会关注。2020年，新冠疫情以及干旱、洪水等自然灾害对我国社会发展产生了明显冲击，也使巨灾保险体系的完善再一次提上日程。
近年来，国家建立巨灾保险制度的决心日益凸显，在十八届三中全会时便明确提出要完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度，紧接着《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》进一步提出要加快巨灾保险制度建设，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。早期，我国巨灾保险制度的突破口是地震保险，最早的巨灾保险制度是2016年原保监会、财政部联合印发的《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》。此后，巨灾保险的探索逐步推进，我国巨灾保险制度已积累了丰富的实践经验，至今已形成了覆盖广东、山东、江苏等多个省区，台风、洪水、地震、泥石流等多种自然灾害，在灾后救援发挥了积极作用。
自疫情爆发以来，全国多个省市已建立复工复产企业疫情防控综合保险机制，各地保险机构普遍组建共保体，为社会提供保险保障和风险管理支持。2月16日，海南省最早推出了复工复产综合保险产品，由海南人保财险、太保财险、平安财险等12家财险公司组建共保体，每家企业投保保费12万元，保险金额为200万元，期限为六个月。该产品首批覆盖100家重点企业，共保体承担的风险敞口达到2亿元。其中，由于疫情共保的特殊性，政府在共保机制中也扮演着重要角色。海南省财政厅提供了70%的保费补贴，保险机构按照复工复产企业自担30%风险的比例承保。到2月28日，海南有4088个企业参保。
（三）巨灾债券实践
伴随着巨灾保险不断走向成熟，以及巨灾风险的影响日益加剧，我国保险业也在持续探索通过发行巨灾债券的形式在国际上分散风险并为巨灾风险提供融资和保障支持。在政策层面，2015年“巨灾债券运用与监管”被列为保险业“十三五”规划重点研究课题。2016年9月，原保监会发布《中国保险业发展“十三五”规划纲要》指出，推动巨灾债券的应用，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制，研究建立巨灾风险管理数据库。在行业实践上，2015年7月，中再产险在境外市场成功发行了我国第一只以地震风险为保障对象的巨灾债券。该债券发行主体是设在百慕大的特殊目的机构（SPV）Panda Re，募集金额5000万美元，中再集团和中再产险通过再保险形式将部分大陆地区地震风险分保给SPV Panda Re，Panda Re则在境外资本市场发行巨灾债券，为相应的地震风险提供全额抵押的保险保障。总体看，与发达国家相比，我国巨灾债券的发展较为缓慢。
四、构建巨灾保险和巨灾债券机制应对重大传染病
（一）打造政府与保险公司优势互补的重大传染病巨灾保险
通常而言，作为突发卫生公共事件，政府在指挥指导抗疫过程中具有举足轻重的作用。但是，政府在很多领域也存在不足，需要市场主体的高度参与，注入活力。在应对重大传染病方面也是这样，市场化的金融支持机制也有助于国家和社会更好的抗疫。特别是保险业在风险管理、保险保障和资金融通等方面具有重要作用。
从风险保障上看，Munich Re在韩国的传染病MERS爆发期间提供了丰富的保险保障，美国在计划由政府主导建立再保池，欧洲有政府计划参考巨灾保险模式组建风险保障基金支持抗击重大传染病。但是，长期以来我国保险保障缺口较为严重，不利于保险发挥风险补偿等重要功能。从资金融通方面看，Swiss Re（2020）的数据显示，2019年全球保障缺口约为860亿美元，比2018年的830亿美元有所扩大，而中国保险市场成熟度仍较低，巨灾体系尚不完善，保险保障缺口十分明显。行业实践表明，北美地区由于飓风等自然灾害常年爆发，巨灾保险发展成熟，渗透率也较高，在50%-60%之间，但我国巨灾保险发展较晚，目前仅有10%左右的渗透率，保障缺口较大。当前，在新冠疫情影响下，资金支持对于全社会抗击疫情、复工复产具有重要意义。
财政部数据显示，截至今年7月末，已累计发行抗疫特别国债10000亿元。为有效抗击疫情，国家确立了“积极的财政政策要更加积极有为”方向，今年还将新增1万亿元财政赤字，地方政府专项债规模也将扩大至3.75万亿元。从这一角度看，充足的资金支持也极为重要。中国保险业正可以在这一背景下，通过巨灾保险制度平滑政府多年的支出，在正常年份通过小额政府支持积累重大传染病保障基金，在重大传染病爆发的年份降低政府突发支出，通过巨灾保险有效支持抗疫。因此，建议以政府财政为基础、以商业保险为保障的政策性、非营利性巨灾保险机制，每年由中央财政和地方财政拨付重大传染病巨灾保险专项款项，建立国家重大传染病巨灾保险基金，商业保险机构则通过市场化机制管理重大传染病风险并运作重大传染病巨灾保险基金，确保通过多年积累足以应对新冠疫情等重大传染病。
（二）构建政府、国企、保险公司、社会各界四位一体的巨灾债券机制
在新冠疫情的巨大影响下，国家倾“举国之力”抗疫，受到世界瞩目。我国金融业同心抗疫，不断探索金融支持企业复工复产，助力国家和社会有效抗击疫情，各类机构广泛发行抗疫债券，为重大传染病巨灾债券的设立发行创造了条件。例如，2月初，中央结算公司支持农业发展银行推出首只阻击疫情主题金融债，规模为50亿元人民币，为金融机构抗疫贡献了较大的力量。此后，中央结算公司进一步支持国家开发银行、进出口银行发行抗疫、战疫控主题债券，累计发行规模达到215亿元，为疫情防控提供了支持。由于新冠疫情等重大传染病对世界的危害巨大，国家在抗疫事业中投入了庞大的资源，对社会造成了沉重的负担。在这一背景下，可以借鉴世界银行PEFF的巨灾债券模式，以及欧美国家常年的巨灾债券实践经验，在重大传染病巨灾保险机制的基础上，进一步构建政府、国企、保险公司、社会各界四位一体的巨灾债券机制，加大金融保险领域对防控疫情的支持力度。
从国际实践看，发达国家普遍由保险公司通过再保险业务将巨灾风险责任分保给SPV机构，SPV机构在国际资本市场发行巨灾债券将相应的巨灾风险分散至各个投资人。对于发展中国家而言，资本市场和巨灾债券制度体系普遍不完善，保险公司的实力和经验较为薄弱，通常由政府、国资企业或政府主导的基金发起，先通过再保险形式将巨灾风险责任分保给Munich Re、Swiss Re等国际大型再保险机构，此后经由国际再保险机构再次将风险责任转分保给世界银行旗下的SPV机构，最后由该SPV机构发行巨灾债券向资本市场转移风险。
当前，在新冠肺炎的突然冲击下，应发挥我国社会主义经济体制的制度优越性，参考发达国家实践，建议构建政府、保险公司均可发行巨灾债券的多层次巨灾债券发行体系，政府、国有企业、保险公司、社会各界均可投资巨灾债券的四位一体巨灾债券机制。
在巨灾债券发行上，一方面，地方政府可以发行重大传染病等巨灾债券，以地方政府的公共卫生收入为担保品，通过设立专门的巨灾债券SPV机构具体发行并管理巨灾债券。在发行地的选择上，建议在上海保交所面向国际投资者发行，或者在香港发行。2019年11月21日，国家商务部副部长王炳南和香港特区财政司司长陈茂波在香港签署了关于修订《〈内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排〉服务贸易协议》的协议，明确提出支持内地保险机构在香港发行巨灾债券。这也为重大传染病巨灾债券的落地提供了基础。在发行巨灾债券后，地方政府应集中管理募集到的资金并建立重大传染病专题基金，在正常年份通过在资本市场的投资获取收益，既弥补巨灾债券的发行成本，更要在重大传染病爆发的年份为社会提供资金支持，解决地方政府流动性压力问题，并从根本上提供重大传染病等公共卫生事件的应急风险管理解决方案。另一方面，保险公司特别是国有保险公司可以发行重大传染病等巨灾债券，设立专门的巨灾债券SPV机构，并将保险公司承保的巨灾风险责任转移至资本市场。通过发行巨灾债券，不断建立健全国家和社会公共卫生事件的应急管理机制，保证抗疫资金的有序储备及保值增值。巨灾债券发行后，参考世界银行的流行病债券发行和实践经验，社会各界的合格投资者可以参与认购，并且可以在合格机构投资者之间转让，由中央国债登记结算有限责任公司完成债券的登记、托管和结算。
（作者系中国管理科学研究院大数据共享专业委员会保险课题组首席专家；深圳金融创新研究会首席研究员；大湾区前海保险跨境服务平台策划人。）