加快构建公共场所火灾公众强制责任保险制度
随着社会经济活动日趋活跃，人员密集的公共场所日益增多，火灾发生起数及所造成的直接财产损失逐年增长，2020年，全国共接报火灾25.2万起，死亡1183人，受伤775人，直接财产损失40.09亿元。较大亡人火灾时有发生，但由于没有完善的火灾公众责任保险制度，在善后处理过程中往往因为赔偿、补偿不到位给社会带来不安定因素，也给政府带来巨大压力。发挥保险的社会管理职能，加快构建公共场所火灾公众强制责任保险制度迫在眉睫。
一、构建公共场所火灾公众强制责任保险制度其时已至
推行公共场所火灾公众强制责任保险是防灾减灾的需要。当前，经济社会的发展导致火灾的因素不断增加，城市发展不平衡不充分，消防工作经费不足、人员缺乏，群众消防安全意识不强等问题日趋凸现，火灾形势日趋严峻，重特大火灾时有发生。火灾一旦发生，受灾的单位自身遭受巨大经济损失，很难再承担第三方的经济赔偿，若没有购买保险，伤亡人员的灾后救助和经济赔偿就落在了政府身上，如涉及利益群体较大，赔偿金额就会很大，若赔偿不及时，群体性事件将很难避免，影响社会安全稳定。因此，社会迫切需要火灾公众责任保险发挥防灾减灾作用。
推行公共场所火灾公众强制责任保险是保护受害人利益的需要。近年来，公共场所火灾事故频发，造成众多人员伤亡和巨大经济损失。善后处理中，火灾遇难者和相关受灾者的赔偿问题成为社会公众关注的焦点。由于绝大多数涉事单位投保意愿不高，导致责任保险缺失，受灾损失不能得到及时补偿，受害方的损失索赔之路十分艰难。2009年6月，北京西单购物中心一层食品店发生火灾，导致该购物中心停止营业9天。西单购物中心向法院提起诉讼，要求起火单位赔偿损失，直到2015年6月才赔偿到位。而火灾公众责任险就可以解决这一难题：一方面起火单位可以将火灾事故的风险转嫁给保险公司，减轻自己的赔偿负担；另一方面又可以保证受害方的民事赔偿得以兑现，维护受害方的合法权益。
推行公共场所火灾公众强制责任保险，是发挥责任保险经济补偿和辅助社会管理功能的需要。由于缺乏市场化的保险保障，对于重大的火灾损失，很多不得不由政府承担，加大了政府公共管理和服务的压力。实行公共场所火灾公众强制责任保险可以及时解决民事赔偿纠纷，有利于化解社会矛盾、维护社会和谐稳定。同时，开展火灾公众责任险，也是完善安全监督和社会保障体系的重要举措，有利于利用市场经济机制，充分发挥保险补偿和社会管理功能的作用；有利于减轻政府灾后救助负担，促进政府职能转变。
二、我国火灾公众责任保险推广存在的困难和问题
当前，我国推行公众聚集场所火灾公众责任险最突出的问题是投保率极低，国内各大中城市大型商场、超市和娱乐场所投保火灾公众责任保险的比率低于10%，责任保险在财产保险业中所占比重不到4%，频发的火灾事故所带来的灾难性后果却触目惊心。自1995年以来，全国各地相继开展了关于火灾公众责任保险试点工作，但由于缺乏有效性措施，险种的覆盖面迟迟没有推开，宾馆、饭店、商市场、公共娱乐场所等人员密集的公共场所投保率不足10%，地方政府依然是火灾损失的最后“买家”。
2015年，广东惠东义乌商品城发生火灾，惠东县平山街道办事处向每位遇难者家属垫付赔偿金约78万元。如果将火灾公众责任险作为公众聚集场所的强制险，一旦这些场所发生火灾事故，保险公司将依据法律规定和合同约定向火灾受害者给予赔偿，就能避免“老板赚钱、政府买单”的恶性循环，既维护了社会稳定，又减轻了政府的负担。
造成公共场所火灾责任险推广难的主要原因，笔者认为在以下几点：
（一）经营者普遍存在侥幸和依赖心理。我国社会制度的特殊性和社会稳定的内在需求，导致部分地方政府在发挥社会管理职能时过深过细，甚至出现“保姆式”管理的迹象，加之社会保险机制不完善，在面对较大灾害时，受灾企业往往自身损失惨重，无力承担巨额的债务和赔偿。为保障民生、维护稳定，政府不得不代替企业承担部分、甚至全部的善后赔偿义务。这种模式逐步形成了惯性，使企业形成了“小事自行处理、大事政府买单”的思维，因此很多企业存在侥幸心理和依赖心理，不愿付出额外成本去购买火灾公众责任保险。
（二）保险公司缺乏内在动力。火灾公众责任险通常保费低廉，一旦发生，赔付金额却非常高。在缺乏强制性的情况下，投保率非常低，保险公司缺乏设计产品所必需的风险数据，难以设计出既满足经营者需要、又能支持自身可持续发展的保险产品，加之保险标的分散，给保险公司的日常监督工作带来高昂的服务成本，保险行业难以在火灾公众责任保险领域形成规模化、低成本化的运作模式。一些想要增加火灾公众责任保险业务的公司举步维艰，有意在这一业务领域进行尝试的公司又望而却步，造成了保险公司在火灾公众责任保险领域缺乏内在动力。
（三）火灾风险评估缺失。火灾风险评估工作对消防知识的专业要求较高，但一级注册消防工程师较少。面对市场激烈竞争，保险人往往在承保前既不对被保险人的标的开展风险评估，承保后又不开展防灾防损，放弃了对保险标的的风险监控。这种不分保险标的危险程度大小，不问单位安全事故发生情况，不讲安全管理好坏的粗放做法，必然导致防灾与保险费率和合同约束的脱节。有的保险公司甚至为了争抢客户，不顾保险标的危险情况，一味压低保费，失去了保险费率调节火灾风险的杠杆作用，使保险的社会管理作用得不到发挥，不同程度地影响了社会预防和抵御火灾事故能力的提高，也影响了保险业自身的健康发展。
（四）法律条款未做硬性要求，行政文件缺乏约束力。早在1995年，国务院办公厅《消防改革与发展纲要》第三十条就提到:重要企业、易燃易爆化学危险品场所和大型商场、宾馆、饭店、影剧院、歌舞厅等公共场所必须参加火灾保险和公众责任险。2006年3月，公安部、中国保监会联合印发《关于积极推进火灾公众责任保险切实加强火灾防范和风险管理工作的通知》，部署火灾公众责任保险实施工作。同年5月，国务院办公厅再次印发《关于积极推进火灾公众责任保险切实加强火灾防范和风险管理工作的通知》也提出明确要求。国务院及消防部门在历次发文中对企业“必须”“应当”参加火灾公众责任保险做出了硬性规定，但《消防法》又仅仅是“鼓励”企业投保，并未做强制性要求。多年来，各级政府部门虽然屡次印发文件要求推进此项工作，并做出硬性要求和规定，但仍然缺乏法律支撑和法律效力。由于缺乏必要的法律支撑和政策支持，仅仅依靠行政手段强行推广，容易引发不满，激起矛盾。
（五）产品重叠，企业难以接受重复支出。公众责任险保护的是第三方即公众的利益，保费由投保企业承担，投保人与保险利益人不完全一致，对比第三者的损失，投保人更关注对自身利益的保障。目前，市场上很多企业已经购买了其他类型的公众责任保险或者商业险，这些险种对于火灾损失有所涉及，但出险条件和保险额度大多无法真正实现火灾公众责任保险的保障功能，但在对火灾风险和保险产品没有深刻认知的情况下，企业从控制成本的角度考虑，对于购买火灾公众责任保险仍然存在抵触情绪。
三、推行火灾公众责任保险的措施及建议
强制推行最基本的火灾公众责任保险，是保障公民和消费者在公众场所的安全和权益的重要举措之一。不仅是业主、经营管理者、活动组织者对民众、消费者负责的表现，也是我国法律赋予的义务。笔者认为，目前，在我国强制推行火灾公众责任保险的条件已基本具备，应尽快从以下几方面着手开展此项工作。
（一）加强公共场所火灾公众强制责任险制度建设。制定《公共场所火灾公众责任强制保险条例》，实施全国统一的公共场所火灾公众责任强制保险制度。明确火灾公众责任保险的投保范围，包括商场、贸易市场、宾馆饭店、公共娱乐场所、开放旅游景点等公共场所，以及易燃易爆化学危险品的生产、储存、运输、销售场所等。公安、消防部门与保险公司等商业机构和社会主体加强信息共享与交流，在公众场所消防安全检查等方面开展积极有效的合作和联动，共同构建全面的火灾防控和灾害救助体系。鼓励地方人大通过立法方式将公众场所火灾责任保险列为强制险种，并明确强制推行的范围。将火灾公众责任保险的保险范围和功能与其他险种予以区分,避免各险种之间的重叠与交叉，或是将商业保险、火灾保险与火灾公众责任保险进行整合，合理捆绑。准确界定损失赔付范围。火灾赔偿金额巨大，保险人要么不愿承保，要么陷入困境。这对火灾公众责任保险的开展十分不利，最终也不利于整个社会的经济发展。在设计火灾公众责任保险的保单时，应约定一个责任限额代替保险金额作为保险公司承担的赔偿金额范围。做好火灾评估，根据保险标的的危险程度确定保险费率，提升单位参加火灾公众责任保险产品的积极性和主动性。
（二）加大政策支持力度。公安机关和银保监部门加强配合，建立覆盖全国的信息资源交流共享平台，提高风险管理水平。地方政府要统筹规划，从火灾风险较高的企业入手，通过试点，将火灾公众责任险的投保情况纳入年度消防安全工作中，督促各部门履行监督职责，将该项工作的进展状况作为年度负责消防安全工作干部的考评内容和各级政府的工作考评内容。建议省级政府牵头建立由相关职能部门与保险公司参与的联席会议制度，指导和推动公众责任保险业务健康发展，出台财政补贴、税收优惠措施，切实降低开展公共场所火灾责任保险企业经营成本，引导保险企业开发责任保险产品。将给予投保企业的税收优惠待遇与企业侵权责任保险事故的发生情况挂钩，有效减轻企业负担，提高制度实施的有效性和保险双方的积极性。
（三）在有条件的地方先行试点区域性火灾公众责任保险。在当前尚未制定法律的情况下，建议挑选经济发达、公共场所众多、人流量大的地市先行试点开展火灾公众责任保险。地方人民政府出台相关政策性规定，制定具体推广实施方案，将火灾公众责任保险纳入企业行政许可条件，给予参与火灾责任保险活动的投保企业适当的政策激励。建议有立法权的地方人民政府以国务院、公安部印发的相关通知及意见为依据，将火灾公众责任险纳入立法，使火灾公众强制责任保险成为法定保险，有效预防火灾事故，保障公众聚集场所安全，减少公共财政负担。
（四）切实做好安全评估和防灾防损工作。承保前的安全评估是确定火灾费率档次的依据，是发挥火灾公众责任保险社会管理职能的具体体现。建议银保监会尽快出台与《保险法》配套的规范性文件，对火灾保险尤其是火灾责任险的安全评估和防灾防损提出明确规定。有条件的保险企业要建立火灾保险科研机构，开展预防火灾的技术研究，设立防损工程部，为客户和准客户提供防灾防损方面的工程咨询服务，包括实地勘查以对火灾风险进行综合性评估，并对存在的安全隐患问题提交书面整改建议，对重点客户进行消防安全培训。建议在保险专业的相关课程中，专门增加消防知识和消防法规课程，使毕业的保险专业学生能够单独对保险客户进行消防安全检查，并注意利用保险费率的经济杠杆作用，督促指导保险客户对检查中所发现的火灾隐患进行整改。