政策性银行与商业性银行国家助学贷款之比较
刘立民、徐蓉、赖少钺/信用保证险事业部
近年来，在教育部、财务部、人民银行及银保监会主导下，多项重要的助学贷款政策已经出台，对我国扶贫事业和高等教育事业的发展起到了巨大的推动作用，形成现阶段政策性银行助学贷款为主、商业性银行助学贷款为辅的良好发展局面。以国家开发银行为代表的政策性资金充分发挥政府政策资金
的引领作用，无论从贷款总量还是贷款覆盖率以及贷款回收和风险控制情况工作，都得到明显的提升，党和国家的助学贷款政策得到了充分的落实。
本文聚焦于两种助学贷款模式的比较，论述商业银行承办助学贷款，在当前条件下仍具备一定的市场化及节约社会成本方面的优势，可以成为政策性银行助学贷款的补充，有效减少国家财政、教育部门及政策性银行的负担。本文希望决策部门给予商业银行更多的支持和鼓励，在助学贷款领域形成政策性银行与商业银行并行的合作与竞争格局，让商业银行能够更深入地参与我国学生资助和教育脱贫扶贫事业，从而实现国家助学政策进一步完善和优化。
一、基本情况
现阶段，我国助学贷款主要呈现政策性银行承办为主，商业银行承办为辅的局面。其中政策性银行主要是国家开发银行，商业性银行主要是中国银行、中国邮储银行及部分地方性商业银行、农村信用社等。截至2019年底，政策性银行发放的国家助学贷款约占市场总额的90%。
政策性银行助学贷款模式下，银行主要负责贷款资金供给、贷款发放及考核政策制定，各级资助中心负责贷款管理、回收和追偿追欠，并接受政策性银行考核激励。商业性银行承办的助学贷款则是按照贷款通则实施贷款发放和回收，经营上自负盈亏，自行管理贷款逾期风险，不需要各级资助中心参与贷款发放和管理。部分商业银行为转移贷款逾期风险，会与保险公司合作，通过助学贷款信用保险共同解决助学贷款管理成本高、逾期率高、考核压力等管理难题。
政策性银行与商业性银行的两种助学贷款模式，都是中国特色国家助学贷款体系的重要组成部分，缺一不可。政策性银行承办的助学贷款，是国家助学贷款政策体系建立的根基，是学生资助工作的强有力保障。但随着社会主义市场经济建设的完善，商业银行承办助学贷款，也逐步发挥出市场在资源配置起决定性作用，为政企分开、管办分开创造了条件。
商业银行资金进入助学贷款领域时，可以将资金成本较低的政策性银行的低成本资金置换出来，便于政策性资金转移到其它更需要扶持的行业或项目中。因此，鼓励商业银行资金进入助学贷款领域，在减少教育部门因贷款管理增加行政负担的同时，也会在一定程度缓解国家财政政策性资金的负担。
现阶段，由于政策性银行的助学贷款形成了国家助学贷款的主导模式，因此教育部、财政部在制定助学贷款政策时，主要考虑政策性银行承办的模式去制定或延续相关政策，较少考虑商业性银行助学贷款模式以及两种模式存在的差异性，一定程度弱化了商业银行参与助学贷款发放工作，国家助学贷款的市场化进程受到较大影响。
二、政策性和商业性银行在助学贷款发放中的主要差异
（一）资金成本优势造成“一进一退”
政策性银行资金主要来源于财政和人民银行的低息贷款，其资金成本具有巨大优势。商业银行资金源自储户的存款，成本相对较高。因此生源地信用助学贷款推出后，该因素成为政策性助学贷款迅速取代原有商业银行助学贷款的原因之一。2020年，国家助学贷款利率实施按同期同档次贷款市场报价利率LPR下调30个基点执行的新政，对政策性银行来说，发放助学贷款的利差收益已大大覆盖其成本支出。但对于商业银行来说，随着利差缩小，收益进一步降低，在承担一定的贷款不良和管理成本支出后，在助学贷款风险补偿金比例进一步降低时，商业银行参与助学贷款的意愿可能会进一步降低。
实际上从2009年以来，政策性银行由于获得了较为优惠的助学贷款政策，业务发展迅速。原有中国银行、建设银行、工商银行、农业银行等商业银行助学贷款市场份额迅速萎缩。目前政策性银行助学贷款已形成了市场的绝对垄断，如果未来新的助学贷款政策继续限制商业银行，未来助学贷款市场单一化将更加严重，更难形成市场化竞争服务模式。
（二）管理模式差异形成“一增一减”
政策性银行只参与助学贷款的发放，而贷款管理和追偿追欠工作均由各区县教育部门的资助中心代办，因此政策性银行在贷后管理上无需投入过多的精力和成本。政策性银行通过出台奖惩激励办法，考核资助中心的贷款管理质量和效益。因此，地方资助中心需要另行增加成本开展贷款管理工作，这部分成本是助学贷款利率与风险补偿金之外额外存在的。
商业银行则大多是全程参与助学贷款的管理，并受教育部门统一指导。商业银行根据本地网点和贷款集约化管理的优势，运用市场化的运作管理模式，释放资助中心的管理压力，有效降低教育部门的人力、物力投入。
（三）贷款考核机制差异存在“政企不分”的结构性矛盾
目前生源地信用助学贷款政策是以政策性银行为前提去制定的，在风险补偿金的使用上，采取的是“结余奖励，亏空分担”机制。由于资助中心的人员和管理都是行政事业编制，行政人员参与具有强烈企业管理行为的助学贷款风险管理，存在职能错位、政企不清的结构性矛盾。
对于商业银行来说，由于是按照贷款通则严格按照商业规则进行管理，同时贷款行为受到人民银行、中国银保监会的严格监管，实行自负盈亏的金融机构经营模式，无须采取“结余奖励，亏空分担”机制，从而避免了将本来金融部门自行开展的贷后风险管理工作交给地方政府教育部门去做的“政企”不分情况的发生。
三、商业银行参与助学贷款发放的优势
（一）市场化运作有助于改善服务质量，提升效率
商业银行是经营贷款和风险管理的专业机构，与政策性银行相比，商业银行全程参与助学贷款的宣传、咨询、审批、贷后管理和逾期催收等工作。同时，商业银行可集银行风控与科技的力量，提升助学贷款服务质量和用户体验。商业银行还能灵活调整其业务模式，与外部机构进行合作，如专业化开展助学贷款信用风险管理的保险公司，转移贷款不良风险，发挥不同机构自身的比较优势，以达到助学贷款质效的最优化。
因此商业银行参与助学贷款发放，既能弥补现有贷款的不足，也能进一步促进助学贷款的整体效率，改善服务。最后商业银行的加入，可促进市场多主体相互竞争，学生也可根据商业银行的服务质量自主选择经办银行，进而实现优胜劣汰，从而使助学贷款市场资源得到最佳配置。
（二）政企各司其职，推动助学贷款可持续发展
助学贷款是实现教育扶贫的重要手段。扶贫政策需要有长效的机制，否则难以为继。目前制约助学贷款发展的最大问题是教育部门承担了过多的贷款管理工作。教育部门的重心在于制定政策，指导各高校机构，推动政策的落实。而贷款管理和追偿追欠是高度专业化的工作，需要专业化的金融机构和人员来运作，这些都不是教育部门的强项。
商业银行参与助学贷款，可以在教育部门的指导下，发挥自身贷款管理专业性优势，实现政企各司其职，合力推动助学贷款的长远可持续发展。
（三）释放教育部门压力，专注于其他学生资助工作
教育部门在助学贷款管理过程中存在两种压力：第一，贷后管理压力。每年发放助学贷款的人数高达几百万人，且每笔贷款期限长，管理周期大，教育部门疲于应对。第二，追偿追欠压力。在目前助学贷款管理考核下，教育部门需密切跟踪学生的还款情况，避免不良贷款上升影响到单位的考核绩效及本地财政的压力。在实际操作过程中，学生毕业后与教育部门的联系是脱钩的，很难直接与借款学生本人取得联系，这时就只能通过联系共同借款人。但这本身又存在两大问题：共同借款人是否具备偿还能力？向共同借款人追偿是否有助于借款学生的诚信教育？在现有助学贷款模式和考核机制下，基层工作人员承担巨大的职责和压力，难以抽出时间和精力投入其它学生资助工作。引入商业银行等金融机构，承接了资助中心繁重的贷后管理工作，让专业的人做专业的事，可以实现公私双赢。
（四）有利于进一步降低助学贷款发放成本
现有政策性银行助学贷款模式下，如果要求引入的商业银行风险管理模式必须与政策性银行保持一致，仍将风险交给地方资助中心管理，这对完善助学贷款模式本身不具有任何积极意义，反而会因为商业银行资金成本天然的劣势，造成社会成本的增加。
但如果引入商业银行并按照商业银行贷款通则自主盈亏管理助学贷款，则可大量节约资助中心在贷款管理中人力和物力等财政性支出。另外，商业银行置换出的政策性资金以及节余的财政性支出，在投入到其它生产投资建设领域中，通过投资乘数效应，可以产生更大的回报，整体贷款发放的社会成本将大幅降低。
四、政策建议
（一）制定差异化政策，鼓励商业银行参与助学贷款发放
政策制定上，要积极鼓励商业银行参与助学贷款发放，充分考虑商业银行与政策性银行在助学贷款发放中的差异性，考虑到商业银行资金可以一定程度减少政府管理的社会成本，在风险补偿金政策上实施差异化政策。适当调高商业银行风险补偿金比率，分类施策，避免政策的一刀切给商业银行参与助学贷款的积极性造成负面影响。通过鼓励商业银行，在助学贷款市场领域形成鲶鱼效应，吸引和鼓励更多的金融机构参与助学贷款发放，促进竞争，提升服务，促进国家助学贷款市场更加健康发展。
（二）建议人民银行、银保监会参与助学贷款政策的制定
人民银行和银保监会作为商业银行的主管部门和监管主体，积极参与助学贷款政策的制定是十分有必要的。人民银行和银保监会对商业银行在普惠小微、涉农贷款等领域给予商业银行政策上的倾斜，但助学贷款同样是一项重要的扶贫贷款，在目前的管理机制下，并没有完全纳入政策扶持贷款范畴。希望人民银行、中国银保监会深入参与助学贷款的政策制定，结合目前商业银行发放助学贷款出台有效的激励政策，推动商业银行积极发放国家助学贷款。
（三）建议将助学贷款信用保险纳入国家助学贷款体系
中国人民银行、中国银保监会多次发文，明确要求银行加强与保险机构合作“积极探索建立助学贷款信用保险制度”。在很多开展“银行+保险”助学贷款模式的试点省份，相关政府部门也都陆续出台文件鼓励引入商业保险参与国家助学贷款。例如2013年，原中国保监会以《保监会简报》（2013年21期）形式上报了华安保险国家助学贷款信用保险开展情况，得到国务院的高度重视和批示。
助学贷款信用保险多年的实践证明，助学贷款信用保险对助学贷款风险有着专业化、集约化和市场化管理的优势，银保合作有利于银行提升助学贷款发放的积极性，更有利于助学贷款风险管理机制的健全。建议教育部、财政部等有关部委能将信用保险纳入国家助学贷款体系中，明确相关政策，强化银行投保助学贷款信用保险的政策依据。
条件成熟时也可以鼓励政策性银行投保助学贷款信用保险，开展“政策性银行+保险”的合作模式试点，充分运用保险专业化风险转移和风险管理的优势，不断完善助学贷款管理的市场化机制。
（四）推动银行风险补偿金及助学贷款保险保费收入税收减免政策出台
由于目前尚没有对应的国家助学贷款风险补偿金收入的税收减免政策，因此商业银行的风险补偿金收入、保险公司开展风险管理收取的保险费收入，还都需要交纳一定的收入税收。研究表明，保险公司的实际税率对其盈利水平具有显著负效应，出台对应的税收政策，对加强国家助学贷款工作具有很大帮助。国家助学贷款是利国利民的扶贫事业，建议在条件成熟时，教育部、财政部等相关主管部门能够联合国家税务总局，共同推动助学贷款风险补偿金及助学贷款信用保险保费收入减免税政策出台，吸引更多银行及保险机构参与到助学贷款的发放和管理中。
（本文转载自《深圳金融》2021年第2期）