谈谈我国农业保险的发展现状和前景
文 庹国柱/北京
在深化经济体制改革，加快我国农业现代化和实施乡村振兴战略背景下，中央财政根据党中央和国务院的部署，从2007年开始对农业保险保费进行补贴试点。6年之后，国务院发布了《农业保险条例》。至此，我国开始建立起政策性农业保险制度。13年来，中国的农业保险取得了举世瞩目的成就。从2008年起，中国农业保险市场规模已经跃居全球第二，并保持至今。2019年，农业保险累计为农业提供风险保障3.81万亿元，同比增长10.1%；支付赔款506.34亿元，同比增长19.66%；实现保费收入672.48亿元，同比增长21.83%，农险保费占财产保险行业保费收入的5.77％；各级财政提供的保费补贴总共505亿，其中中央财政补贴241亿元，财政补贴占原保费总收入的75%。
一、农业保险发展势头强劲
2007年以前，农业保险基本上还是在商业保险框架下试验，由于保障很低，价格昂贵的农业保险缺乏有效需求，涉足农业保险的保险机构不多，试验经营的产品也很少。直到2006年，全国保险费收入只有8.46亿元。2007年开始，由财政部给农业保险提供70%-80%的保险费补贴，保险公司可以按照公平精算费率设计和出售产品，农户的保费负担也能与其支付能力相匹配，农业保险就如同脱缰的马匹，在中国广阔的大地上驰骋起来。
（一）建立和完善了政策性农险制度
在世界范围内，主要的农业保险经营都是政策性业务，商业性业务只有雹灾保险和火灾保险。我国在总结25年商业性试验经验的基础上，设计了中国的政策性农业保险制度。13年来，这一制度在运行中不断完善和丰富。
2012年颁布，2013年实施的《农业保险条例》是我国政策性农业保险的法律和制度规范。这一条例所提出的“政府引导，市场运作，自主自愿，协同推进”原则，集中概括了这个制度框架，归入“PPP（Public-Private Partnership，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式）制度模式”。
政府引导，就是政府根据农业发展和粮食安全的需要，针对性地通过财政、税收等政策支持，鼓励保险经营机构参与经营，组织农户投保。增强农业的抗风险能力，也减少农户农业收入的波动。
市场运作，就是以经办机构的商业化经营为依托，充分发挥市场机制作用，经营机构，自愿参与，自负盈亏，逐步构建市场化的农业生产风险保障体系。
自主自愿，农户、农业生产经营组织、经办机构、地方财政部门等各方的参与都要坚持自主自愿。地方政府自愿是获得中央财政农业保险保险费补贴的前提条件。农户自愿是保险经营机构申请各级政府补贴的前提条件。
协同推进，财政政策与其他农村金融和支农惠农政策有机结合，财政、税收、农业、林业、保险监管等有关单位，积极协同配合，共同做好农业保险工作。这一条为各级政府的参与提供了法律依据。
（二）采取了诸多农业保险支持政策
政策性农业保险，“玩”的是政策。没有一系列政策的支持，这种农业保险是“玩”不转的。我国政府给出的政策，主要有九大类，即1.不同性质的农业保险相区别的政策；2.农业保险要统一管理的政策；3.农业保险的财政支持政策；4.农业保险的税收支持政策；5.农业保险的市场组织政策；6.农业保险的市场运作政策；7.农业保险的专门监管政策；8.多政府部门“协同推进”政策；9.农业保险经营的大灾风险管理政策。其中最重要的是财政、税收和监管政策。在这13年里，这些政策都在根据农险的发展实践，不断进行调整和完善。
（三）越来越多的保险机构参与经营
最初的商业性农业保险试验，只有少数几家公司参与。其中，中国人保从1982年就开始试验，直到2004年停止试验。在这个空档期，原保监会批准了上海安心、吉林安华和黑龙江阳光相互几家专业性农业保险公司进行试验，加上从1986年就开始经营农业保险的新疆生产建设兵团农牧业保险公司（现在的中华联合），共有四家保险公司试验经营。
2007年中央财政补贴农业保险保费试点开始之后，一些财险公司开始关注农业保险，几年时间，就形
成了“4+2”（四家专业性农险公司，两家综合性财产保险公司）的经营格局。可能是因为对农业保险重要意义的认识提升，还因为受连续多年的农险经营赔付率都不算高的业绩吸引，2007-2019年13年的承保利润分别是-6.48，9.79，11.07，11.10，23.02，15.96，20.48，29.49，26.59，10.28，23.85，17.38，-0.12亿元。近5年，参与经营农业保险的公司迅速增加，到目前为止，农险市场上的经营主体已经超过40家。
但因为各省政策不同，进入各省的经营主体多寡也有较大差异。上海市场上只有一家安信公司经营，但河南省市场已经有15家公司在角逐。其他市场主体较多的省份包括内蒙自治区（14家），四川（12家），广东（12家），山东省（11家），甘肃（11家）。
（四）不断扩大补贴标的种类和覆盖面
中央和地方政府财政支持的保险标的，最初只有五种作物，水稻、小麦、玉米、棉花和大豆。后来，
sprout in woman hand
随着需求的增加和中央政府的农业发展政策要求，补贴的保险标的目录不断扩大。（见表一)目前中央财政补贴的标的有20多种，地方政府的“特色”标的则超过百种。2019年三大主粮（水稻、小麦、玉米）的承保覆盖面已经超过播种面积的70%，其他作物和畜禽保险的承保覆盖面还比较小，有巨大的发展空间。
（五）逐步建立农险大灾风险分散机制
农业保险作为国家的政策必须要保证其可持续性，同时因为农业保险经营风险比普通财产保险要高得多，研究表明，农业保险的赔付的变异系数是普通财产保险的大约10倍（参见Miranda. M.& Glauber .J. W 1977, Systemic Risk, Reinsurance , and the Failure of Crop Insurance Markets. American Journal of Agricultural Economics, Vol. 79 February.）。如果没有专门的“大灾风险分散机制”，经营机构的破产概率很高。所以，其他建立政策性农业保险制度的国家都有一套完备的大灾风险管理制度。我国农业保险的大灾风险分散制度建设，已经有了公司级大灾风险分散基金，并组建了“再保险”共保体，2020年正在筹备成立公共财政支持的农业再保险公司，解决农业保险再保险承保能力不足的问题。再保险之后的赔偿责任尚需其他的制度安排。
二、农业保险发展的难题待解
虽然13年的农业保险市场发展日新月异，如火如荼，成就巨大，可以说是政府、企业和农户基本满意。但在我国，农业保险这一新兴市场还存在一系列需要解决的问题：
（一）体制机制建设尚待完善
农业保险的进一步发展，首先需要的是完善我们的制度，加强体制机制建设。目前的农业保险立法层次较低，缺乏对相关主体权利义务关系的明确规定，对农业保险的合同规则，经营规则、财政补贴税收优惠规则、保险监管规则、以及大灾风险分散机制等重要内容，规定太原则化，仅仅是表明了国家的支持态度，与之配套的详细、具体和可操作性实施细则，还很不完善。特别是缺乏中央层面和地方政府明确的牵头管理机构。监管机构多元化造成监管效率不高。“协同推进”涉及横向10多个政府部门，纵向五级政府，各自的职责并不明确，往往形成“龙多不治水”的局面。
（二）财政补贴政策尚待优化
财政补贴是农业保险最重要的政策，但目前存在的问题有：第一，补贴规模较小。这种市场化的农业补贴资金应该在农业支持资金中扮主要角色，但目前实际上占全部农业直接补贴资金的五分之一甚至更少。第二，补贴品种较少。如前所述，目前中央补贴目录中只有20多种标的，地方政府限于资金约束，“特色”品种虽然不少，但是多不成气候，并不能解决全面的农业风险保障问题。第三，补贴责任分担不合理。对于那些农业大省，财政穷省，中央补贴如果不能向他们倾斜，要求他们也实现应保尽保的要求是有困难的。第四，补贴资金拨付不到位、不及时。政府补贴的保险费结算往往滞后，保险公司甚至要靠借贷来支付赔款。更严重的是在很多地方还存在故意拖欠、挪用，截留甚至贪污各级下拨的财政补贴资金，造成保险经营存在大量“应收保费”，影响保险主体的正常经营。第五，补贴结构需要优化。目前的保费补贴，千篇一律，没有在不同标的种类之间，在不同的保险金额选择之间，实行合理的差异化，以使农业保险的险种和保障水平更加符合激励需求。
（三）政府市场边界需要明晰
我国农业保险制度采用的是“PPP”模式，政府参与农业保险的活动，这一模式目前存在以下问题：第一，政府的责任和行为边界不清。不同层级政府，政府有关部门，各自到底应该扮演什么角色，权力和行为边界在哪里，法律法规并不明确，错位和越位的问题频频发生；第二，对于“市场运作”的认知并不一致。市场各方都是凭着自己的理解去活动。加之政府的权力和行为边界不清，从市场准入、展业、定损、理赔到市场退出，所有环节都没有完善的规则和明确的界限，市场乱象频发。
（四）保障水平亟需普遍提高
保险保障水平的高低，目前已经成为需求很强烈的问题。13年的所谓“物化劳动成本保险”已经受到越来越多农户的吐槽，因为这种低保障的产品对他们寻求保险保障的购买目的来说，越来越“没意思”，因此也对这种产品越来越失去兴趣。所以，他们希望保险金额能提高到包括租地成本和包括劳动力成本。尽快普遍推行“巨灾保险”和“完全成本保险”，进而扩大收入保险的试点，从能真正解决保障水平问题。
（五）补贴目录需要不断扩充
现在接受中央财政补贴的标的种类目录（以下简称《目录》）已经有20多种。如上所述，更多的蔬菜水果养殖畜禽水产品的保险保障，因为地方政府，特别是那些财政穷省的各级政府财政资源有限，即使开发出当地的“特色保险产品”，也只能是“蜻蜓点水”式的或者象征性的做一点业务，无法满足所有农户的投保需求。还是寄希望于中央政府扩大《目录》里的标的范围，不仅为“粮食安全”提供风险保障，也进一步为“食物安全”提供风险保障，真正建立起我国的食物安全网。
（六）市场秩序有待加强治理
因为进入农业保险的市场主体越来越多，市场竞争越来越激烈，特别是在那些市场主体很多的省份，恶性竞争、不规范竞争已经是一个亟待解决的问题。在一些地方，虚假承保，虚假理赔和虚假费用的“三虚”问题比较突出，招投标的寻租比较普遍，寻租花的钱总是要从费用中支付，进而在理赔中找回。如此一来，一个好端端的保险，变成了两方或者三方分钱的“游戏”。因此，在财政部等四部委发出的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）中，提出要“清理规范农业保险市场”，加强财政补贴资金监管，依法予以处理，实行失信联合惩戒。进一步规范农业保险市场秩序，“加大对保险机构资本不实、大灾风险安排不足、虚假承保、虚假理赔等处罚力度，对未达到基本经营要求、存在重大违规行为和重大风险隐患的保险机构，坚决依法清退出农业保险市场”。
三、农业保险的发展前程似锦
虽然有这么多问题仍需解决，但是总体而言，我国农业保险的发展基本上是顺利的，成就也是有目共睹。这些成就不仅令我们保险人感到鼓舞，也受到许多国家的瞩目。未来中国的农业保险将继续稳步前行：
第一，农业保险制度将在实践中不断完善
我国现行的农业保险的政府市场结合模式已经基本确立，在未来时期里，这种制度模式会得到进一步完善。笔者预期，这种制度模式将会发生以下四个方面的重要改变：
制度目标将更加明确
随着农业现代化和城市化进程的加快，国家乡村振兴战略的深入推进，我国农业保险的政策目标会不断扩展，比如通过农业保险促进脱贫和今后的巩固脱贫成果，保障国家粮食安全，让中国人的饭碗牢牢端在中国人自己手里，稳定农户的农业收入，完善农村金融服务体系，增强我国农产品的国际竞争力等。是否设定这些目标，或者设定更多的目标，与农业保险的发展规模和方向关系极大。
政府的支持方式将得到进一步改进
政府是全方位的支持还是局部意义上的支持，是一道选择题。实际上13年的农业发展历史表明，政府对农业保险的期待越来越高，不仅希望农业保险为农业生产提供自然和经济风险的保障，还要让农业保险在农村金融体系建设中发挥更大作用，希望农业保险将保险的范围进一步向产前、产后两端延伸，将种植业养殖业保险向与农业有关的财产保险扩展，这表明中央政府是会对农业保险实行全方位支持的。所以，财政（补贴保险费、管理费和再保险费，以及超赔责任的分担等）和税收方面的政策支持，还有很大的讨论和发挥空间。
市场组织制度将不断改善
目前我们采用的市场运作，是由市场化的保险机构（商业保险公司，合作制保险机构等）和政府共同提供直接保险和再保险。这种市场格局的安排不会有什么变化。但是，政府正在这个体系中发挥更大作用，那就是正在完善大灾风险分散制度的安排，即将挂牌的财政控股的中国农业再保险公司，就是为了增加农业再保险承保能力，这种再保险的供给应该是有更具优势的，同时在一定程度上将为直接保险提供“兜底”责任。就是说，市场组织制度将会不断得到完善。
各省的经营模式会不断完善
各省的经营模式的完善问题，也要在将来逐步加以解决。目前，有的省份设计了自己的经营模式，有的省还没有自己的经营模式，这都需要各省在《指导意见》指导下，在各省“工作小组”的领导下去做。省级经营模式的调整和完善，对个经营机构都会产生不同影响。
当然，制度完善不是目的，主要是要更好地发挥在农业支持保护体系中的作用，更好地服务于国家农业发展战略，特别是乡村振兴战略计划。
第二，农业保险的密度和深度将不断提高，市场规模会快速扩大
目前，由中央财政支持的农业保险项目有20多种，我相信，蔬菜、水果、牛羊、鸡鸭、水产养殖，农业机械和农业设施，渔船等种植、养殖项目以及涉农保险项目，都可能逐步进入中央政府财政和税收支持的视野，就像美国、加拿大、日本昔日所经历的那样。
同时，农业保险的覆盖面也会扩大，保险保障水平也会提高。从2017年起，旨在提高农业保险保障水平的“巨灾保险”开始在6个省的200个县试点，2020年扩大到500个县，完全成本保险选择了6个省的20个县进行试点，还在两个省选择四个县进行收入保险的试点，为支持各省发展本地优质特色农产品保险，财政部从2019年起进行“以奖代补”的试点，2020年已将这个政策试点扩大到20个省。农业保险保障范围也会扩大，保险产品创新的热情会更高，产品也会更加丰富多彩。
我国农业保险的市场规模，目前只有美国市场规模的60%-70%，如果我们的保额（目前只有平均收入水平的40%—45%）提高到美国那样的相当于产出80%-90%的水平，即使我们现有的承保规模不扩大，市场规模也会超过美国。如果保险标的范围能够扩大，保险覆盖面提高，农业保险保费占农业GDP的比例能达到与美国相同的5%的水平，按照2019年我国农业GDP70467亿元计算，我国的保费规模可以达到3523亿元人民币，是2019年的6倍以上。因为，虽然我们的农作物播种面积比美国要小一点，但是我们的人口是美国的四倍。粮食安全问题更加严峻，政府加大对农业保险的支持力度势在必行。就我们目前的财力现状和对于补贴结构调整的可能性，农业保险补贴总量成倍提高也是有可能的。
《指导意见》提出“到2030年，农业保险持续提质增效、转型升级，总体发展达到国际先进水平”，笔者认为，是没有悬念的。
第三，农险科技开发和应用步伐必将带来农险的升级换代
农险科技的开发和应用已经引起各家保险公司的重视，也受到政府监督和管理部门所重视。目前的现状是遍地开花，不仅保险公司本身，而且政府管理部门和各类相关的科技公司，都在以极大热情投入试验应用。已有的应用都是零星的、局部环节的，例如应用地理信息系统精确承保信息，使用移动终端实现网上投保承保，应用遥感技术监测灾害评估损失，应用芯片和AI技术提升养殖场承保管理水平，建立全国和区域信息平台动态监管农险业务等。这些开发和应用正在深刻改变农业保险，在保险经营机构与科技公司的共同努力下，随着科技开发应用的力度加大，成本的下降，农险经营具有科技应用的一体化解决方案，经营和技术有效整合，必将一步一步颠覆农险的传统经营模式，也将大大提高监管效率。
第四，市场建设将有较大改观，农险经营效率将得到提升
目前我国农业保险市场上经营主体比较多，有40多家，他们的积极性非常高，也有庞大的代理人队伍（协保员），但鉴于我们的法律法规不健全，制度设计也有较多缺陷，加上大部分农业保险经营机构的经验不足、人才和技术缺乏，数据质量不高，积累时间也太短，经营效率也不高。
各方将共同努力推进农业保险的立法，不断提高立法质量和层次，进一步规范政府部门，保险经营机构和投保农户在农业保险活动中的行为，明确政府和市场的责任边界，提高农险经营的科学化和规范化水平。
实现市场环境和市场秩序的改观，除了完善法律法规之外，还将加强监管。需要进一步整合监管机构，协调监管力量，充实监管队伍，统一监管步调，加强对农业保险市场行为，偿付能力和公司治理结构的监管，治理市场乱象，保护广大投保农户的合同利益，也提升政府支持资金的使用效果。更好发挥农业保险的功能作用，较好实现农业保险的政策目标。最近，银保监会出台《关于进一步明确农业保险业务经营条件的通知》，建立健全农业保险进攻条件管理机制，就是加强市场监管和治理的重要步骤。
从政府的角度或者财政的角度看，都比较关心财政支持资金投入农业保险的效果和效率问题，其他国家也是如此。根据笔者的研究和评估，13年支持的效益和效率是应当得到肯定的。接下去的问题是在前13年积累的经验和数据基础上，如何通过改进经营，包括保险精算，进一步提高效益和效率。
总之，不远的将来，农业保险定能实现《指导意见》中提出来的“补贴有效率、产业有保障、农民得实惠、机构可持续的多赢格局”。
(作者系首都经济贸易大学金融学院教授，博士生导师，农村保险研究所所长)