普惠型民生保险发展适逢其时
车昭益/长沙
普惠型民生保险是政府为了维护一定的社会基础保障，通过行政、法律、经济等手段，在特定范围内或社会人群中，运用商业保险原理并给予扶持政策而开办的保险，具有非盈利性、基础性等特征。发展普惠型民生保险，有利于发挥财政资金四两拨千斤的作用，补齐民生短板，做实民生保障；有利于提高政府公共服务水平和效率，提升政府治理能力，创新灾害救助方式；同时也有利于发挥保险业社会管理功能。我们有理由相信，普惠型民生保险将成为拉动我国保险业高质量发展的倍增器。
一、各地政府积极发展普惠型民生保险
近年来，一些地方政府从解决各自面临最棘手直接的民生问题出发，积极探索发展普惠型民生保险制度，对于增进民生福祉，健全防灾减灾体系，推进现代政府治理体系建设等方面，发挥了积极的作用。2009年，张家港市在全国率先探索自然灾害民生综合保险制度；2012年，苏州实现民生保险全覆盖；2012年，无锡市把自然灾害公众责任险列入为民办实事项目，由3家公司按比例联办共保，承保范围含火灾、爆炸、台风等13种灾害，把原来的纯财政救助转换成商业运作。以前发生灾情，需要层
层上报，救灾周期过长，不利于灾后快速救援和救助。保险公司介入后，个别灾害次日赔付，小面积灾害一周内理赔，大灾一个月内基本理赔到位。过去查灾核灾人为因素多，标准不统一，救助不均，矛盾纠纷多。引入民生保险后，有现场查勘、照片记录、保险流程钳制，打消了百姓疑虑。无锡市推出一揽子慈福民生系列保险，涉及老年人、养老机构等诸多领域，“低水平、广覆盖、保基本”的救灾救助商业保险格局基本形成。福建龙岩在全国率先实现“三农保险”全覆盖，以财政少量的补贴撬动19项涉农保险，覆盖农民生产生活的各个领域，年均保费投入仅占市财政的1%，农民获得的保障额度是财政投入的4800多倍，每位农民年均保障额度达30万元。2012年，宜章县财政出资为全县60多万居民投保“一元民生险”，一旦因见义勇为或遭受自然灾害而出现伤亡者，可获得最高5万元的限额赔偿。
从各地的自然灾害民生保险实践来看，大致有三种模式：
1、单立式。自然灾害民生保险以自然灾害公众责任险这一独立险种形式开展，以福建龙岩为代表。保险风险限于由自然灾害引起，保费由当地政府全部承担。
2、捆绑式。将自然灾害公众责任险与其他险种捆绑投保，满足居民综合性保障需求，这种方式的麻烦之处在于保险责任捆绑要因地制宜，保费拟定不一，保费来源渠道各异。
3、依附式。以甘肃省新农合自然灾害公众责任保险及其附加无责事故救助责任保险为代表，自然灾害民生保险通过依附于已有的某一保险制度而设立，延伸其所依附险种的保障范围，参保对象具有局限性，保费来源与所依附对象相关，险种经营与管理上跟随所依附对象。
二、推进普惠型民生保险面临的困难和问题
近年来，各地积极探索，推出一系列普惠型民生保险产品，较好发挥了保障作用，同时，在推进过程中，也面临诸多亟待破解的难题。
（一）缺乏整体发展规划。目前，我国的民生保险发展基本是各地的一种探索，到底应该重点发展哪些险种，缺乏中央层面统一的顶层设计。国家虽然出台了很多鼓励出口企业投保出口信用保险的政策，但政策缺乏可持续性。宁波市2002年短期贸易出口信用保险业务，政府补贴70%的保费，到2011年，政府补贴只有15%，出口欧美传统市场的企业不再享受补贴，出口传统市场之外的企业保费补贴率为10%—20%，越来越低的保费补贴率和日益严格的补贴条件，影响了出口企业的投保。我国政策性农业保险实行地方先出钱、中央财政后拿钱的联动补贴政策，对财政收入不足的地区来说压力巨大，往往农业大省、大县一般都是财政穷省、穷县，部分地区由于补贴资金超出了财政预算而不得不控制承保面积以减少保费补贴额度。随着政府偿债压力越来越大，财政资金不断收紧，政府补贴比例提高预期愈发不明朗。
（二）承保理赔不规范。现行的政策性农业保险保费大部分由各级财政承担，这种财政联动补贴制度或“倒补贴”政策，导致一些保险公司为了自身利益伙同相关职能部门、乡镇、村组造假，虚报保险标的骗取财政补贴，虚报投保数量骗取财政补贴资金。部分城区或经济较好的乡镇，水稻稻田已被征用但仍按原面积承保；少数乡镇水稻、油菜保险承保面积超过财政补贴面积；有些政府职能部门甚至伙同保险公司虚增保险标的骗取财政补贴。将农户未投保标的打包投保骗取财政补贴。保险公司为了完成上级公司下达的保费任务，通过政府下达承保指标，乡镇、场、办事处对行政村下达农业保险参保任务。为了完成任务，在村民不知道的情况下，有的是行政村先行垫付，然后再向各户收取，导致农民意见很大；有的由村干部先行垫付保费，待赔款到账后再由各户取出还给村干部；也有集体经济比较好的农场，替农户垫付了全部保费，但大部分农户根本不知道政策性农业保险，即使受了灾也得不到理赔，保险公司又不进行严格审核，形成了事实上的骗取国家补贴。保险公司直接垫付保费投保套取财政补贴，私设“小金库”问题较为严重。
（三）保险需求难以有效激发。但是在实践中，由于灾害发生时间、地点和规模等的不确定性，各级政府、百姓普遍对灾害发生的普遍性、广泛性认识不足，对灾害造成的后果进行选择性“遗忘”。认为保险“意义不大”、“不值得”，导致对保险的抵触。对普惠型民生保险“保成本”的模式认识不到位，把产值和成本混为一谈。自然灾害的发生具有普遍性和广泛性的特点，受灾后，除政府对一部分生产、生活困难户进行救助外，这些损失中的绝大部分要由农户自己承担。大部分地方政策宣传依赖保险公司，宣传工作难以深入到位，造成政策推行多年，大多数农民仍然不甚了解。出口信用保险短期险费率远高于世界平均费率水平，由于保险规模过小，风险分散程度低，保险的赔付率偏高。二者不断恶性循环，严重制约了我国出口信用保险的发展。政策性农业保险工作推进较好的上海、浙江，对一般险种，财政补贴保费的50%，其他省份农户自负比例更高。农村地域广阔，农户居住分散，保费收取难，查勘理赔费时费力，严重影响了承保面的提高。农户投保时的标的物，尤其是种植业方面没有标签，保险公司很难确定投保农户的地块，对于投保面积较小的农户来说很难得到赔偿。多数险种设置了25%—30%的起赔点和封顶赔付额，种植业部分损失的损失率难以把握，严重挫伤农户投保的积极性。
（四）经营模式亟待改进。经营模式本身并无优劣，关键是是否适合国情。当前，我国出口信用保险采取由中国信保独家经营的模式，虽然业务发展迅速，但产品开发效率、服务质量、服务效率还有待改进。政策性农业保险的政府扶持一直聚焦补贴保费，却缺少对承办主体的扶持，许多承办主体运营的赔付率接近行业公认的临界点（70%），面临亏本的风险，业务开展积极性不高。目前的经营模式运作不能形成适度竞争，不利于农险事业长远发展。农险保费补贴只发给拥有土地承包权的农民，而与是否从事农业生产活动没有关系。有的农民承包了他人的土地，却得不到保费补贴。
(五)监督机制不健全。各级监管部门对民生保险资金使用缺乏有效监督。一方面地方监督机关很难对保险公司实施常态化监督；另一方面由于民生保险面向基层，点多面广，如果监督机关仅敷于面上检查，不对其进行深入分析，也很难发现问题；另外，民生保险资金主要来源是中央及省级资金，地方政府的主要精力是确保上级资金到位，而忽视对其使用情况的监管，这也是造成民生保险资金运行混乱的原因。
（六）覆盖面低。自然灾害和意外事故不会因为哪里投保了就在那里发生，扩大民生保险的覆盖面势在必行。目前，真正懂得出口信用保险技巧，并借之提升海外竞争力的企业屈指可数。发达国家的出口信用保险涵盖率大约在20%—30%之间甚至更高，而我国的出口信用保险覆盖面远低于世界通常水平，造成中国企业的海外坏账率居高不下，严重制约了产品出口和资本扩张。发达国家政策性出口信用保险主要以中长期业务为主，国内则以短期出口信用险为主，中长期出口信用保险市场还没有培育起来。从政策性农业保险来看，目前保障的品种只有玉米、水稻、小麦、油料作物、糖料作物、能繁母猪、奶牛、森林、青稞、藏系羊、牦牛等，很多地方的特色产业、支柱产业都不包含在保障范围内，遭受灾害也无法享受政策性农业保险的保障。
三、对策及建议
发展普惠型民生保险是一件政府得民心，人民得实惠，产业得发展的好事。如何把这一民生工程做好做实，笔者有以下建议：
（一）加强顶层设计。民生保险的高风险、高成本和准公共产品性决定了它不能完全依靠市场机制来运营，必须以健全的法律法规政策进行扶持性的经营。建议由国务院牵头，组织财政、民政、人社、银保监会等部门，研究出台普惠型民生保险发展规划，把散落各处的出口信用保险、政策性农业保险、大病统筹、新农合等民生保险统筹规划，明确民生保险的托底属性，理清政府保障的边界范围。建议适时出台民生保险条例，为民生保险的顺利实施提供法律依据和制度保障。
（二）丰富保险产品，加快推广覆盖步伐。丰富商业健康保险产品，开发面向老年人、残疾人等的保险产品。加快发展医疗责任等执业保险。以风险损失来划分普惠型农业保险。合理下调出口信用保险费率，更好地发挥其政策导向功能。开拓新的出口信用保险险种，满足外贸企业多层次的需要。适度提高三农保险赔付比例。对农户承担的保费部分，在收取“新农合”时一并收缴。对国家级贫困县的农户参加政策性农业保险个人承担部分予以减免，减免部分由财政或农业扶贫资金解决。设立“一站式”综合社区保险服务站，为社区居民提供“家门口、面对面、邻居式”的保险服务。全面推进商业保险机构受托承办城乡居民大病保险，从城镇居民医保基金、新农合基金中划出一定比例或额度作为保险资金，健全城乡居民大病保险制度，提高大病患者医疗报销比例。加大政府购买服务力度，引入竞争机制，支持商业保险机构参与各类医疗保险经办服务。鼓励医疗机构成为商业保险定点医疗机构，降低不合理医疗费用支出。
（三）健全保障机制。明确相关部门职责范围，量化工作任务，将工作完成情况纳入年度工作考核范围，作为部门评优评先的依据。建立风险补偿基金，将民生保险保费补助纳入每年财政预算。加快个人税收递延型商业养老保险试点，支持商业养老保险机构有序参与基本养老保险基金投资管理，为商业养老保险资金参与国家重大项目和民生工程等建设提供绿色通道和优先支持。建立运营高效的农业保险补贴机制，为保险机构提供经营管理补贴、利税优惠和再保险等资金支持及政策保障。将农业保险纳入各地民生工程项目或者融入其他金融支农政策中，取消欠发达地区政策性农业保险配套资金，由中央或者省级财政全额安排。简化理赔程序，创新查勘定损机制，减少中间环节费用，让利于民。优化工作流程，完善制度规定，规范操作程序，适当提高理赔标准，提高农民的参保积极性。完善农业再保险体系，设立专业性再保险公司，建立巨灾保险基金，解除保险机构和农户后顾之忧。开展民生保险业务合法合规性检查，发挥审计监督、群众监督和舆论监督的功能和作用，确保民生保险工作规范、有序、健康发展。加强部门之间分工协作，做到保费补贴资金的事前、事中、事后全程监督，确保保费补贴资金真正惠民。坚持市场化原则，杜绝强买强卖，或利用行政手段“拉郎配”、“乱摊派”。
（四）优化制度设计，探索可持续的经营模式。适时设立国家民生风险管理局，逐步建立强制性普惠型民生保险制度，实行政策性管理和商业性运营相结合，构建国家、省市县和乡村三级民生保险体系和信息共享机制。提高中央财政保费补贴比例，适当提高经济相对落后地区保费补贴额度，确保补贴资金专款专用。建议将救灾资金统筹用于购买政策性保险，将政策性保险补贴与粮食直补或其他种植业补贴相结合。适当放开政策性信用保险。培育一批经营状况良好的商业性保险机构，在短期险业务、资信业务、商账追收等方面尝试市场化运营。关系国计民生和市民稳定生活的基础性农产品要应保尽保，保障水平要达到产品本身的基本收益。大宗农产品保费财政补贴比例提高到80%以上，保障水平达到恢复生产能力。种植、养殖规模较小的特色产品实行鼓励政策，政府补贴比例可在50%以下，保障水平达到恢复生产能力。免除经办公司民生保险业务所得税，通过做大投保基数，提高经办公司的偿付能力和盈利能力。对连续多年无灾害或小额损害而未受领保险给付者，退还或折扣保险费。建立动态调整机制，使每个险种的费率、保额、免赔额(率)等与不断变化的生产成本相适应，拓展风险保障范围到全部直接物化成本，逐步将生产费用纳入直接物化成本。探索推广价格指数、气象指数等试点保险的成功经验，逐步实现由保成本向保产量、保收入转变。培育第三方民生保险智库，提供科学合理、公平正义的政策评估与咨询服务。确保民生保险资金安全可靠运营，实现保值和合理回报。
（五）加大政策支持。民生保险涉及面广，工作难度大，是一项复杂的系统工程，各级政府要从实现中国梦的高度重视民生保险工作。要利用电视、报刊、网络等媒体，讲透意义作用，讲清险种条款，讲明责任利益，引导人们自愿参保。由各级财政承担民生保险保费，取消县财政保费补贴配套比例，提高基层政府开展民生保险的积极性。坚持政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进的原则，对普惠型民生保险费率、保障水平、理赔标准、风险管控、保费补贴等政策进行优化调整，进一步调动民生保险参与各方的积极性，提升保险机构支农、惠农的工作热情和服务水平，建立健全民生保险长效机制。除个别险种需要试点外，绝大部分已经成熟的险种，建议以大范围、全覆盖的形式进行推开，做到应保尽保，让所有的保险对象都能享受到民生保险的阳光。完善企业为职工支付补充医疗保险费的企业所得税政策，鼓励社会资本设立健康保险公司，支持商业保险机构新办医疗、社区养老、体检等机构。
（作者系保险行业资深从业者、研究者，现任长沙市政协港澳台侨和外事委办公室主任）