特色农业保险发展历程现状及对策研究——以青岛市为例
文/孙可科 青岛
特色农产品保险是为特定地区水果、蔬菜、牲畜等特定农产品量身定制的保险产品，目的是防范化解农产品特有风险。特色农产品保险针对性强，设计精细，有助于减轻自然灾害对农民造成的损失，保障收入稳定，推动农业产业多元化和可持续发展。进入二十一世纪以来，我国特色农产品保险经历了局部探索起步、广泛推广实施和中央财政奖补等三个阶段，呈现出蓬勃发展之势。特色农产品保险在具备农业保险一般特征同时，还呈现出强区域性，弱公共品性，高风险、高赔付和高成本性，以及地方政府主导性等特殊属性。本文通过对这一板块业务的情况调研，希望进一步摸清情况、查摆问题、明确方向，助力特色农产品保险高质量发展，更好助力地方特色农业保险发展。
一、我国特色农产品保险发展历程
特色农产品保险作为农业保险中的一个门类，总体上呈现出与农业保险同步发展的趋势。其发展历程大体可划分为三个阶段：
1、局部探索起步阶段(2004～2012年)：2004年，原中国保监会在全国部署开展农业保险试点工作。2007年，财政部在六省区部署开展中央财政农业保险保费补贴试点，推动了农业保险快速发展，2012年政策覆盖范围扩大至全国。这一时期，中央财政支持的重心是关系国计民生的粮食和大宗农产品。与此同时，对于鼓励发展特色农产品保险，国家亦给出了明确的政策导向，在2006年、2010年和2012年的中央一号文
件，以及国务院2006年出台的《关于保险业改革发展的若干意见》等政策文件中，就对建立多种形式的农业保险、支持与鼓励特色农业保险发展等提出了明确要求。在中央政策的引导下，一些地区尤其是经济相对发达、特色农业产业基础较好、对保险需求比较强烈的地区率先突破，开始了特色农产品保险的实践探索。
2、广泛推广实施阶段(2013～2018年)：2013年，《农业保险条例》正式实施，该条例明确要建立健全农业保险制度，鼓励地方政府对于农业保险费给予补贴等措施，这为特色农产品保险的发展提供了重要的法制保障。2014年至2018年，中央一号文件陆续对发展地方特色农产品保险提出要求，并明确提出了一些具体政策措施。在中央政策的鼓励引导下，各地纷纷出台以奖代补等扶持政策，鼓励优势特色农产品保险发展壮大。到2018年底，我国特色农产品保险得到长足发展，各级财政尤其是省级财政的奖励补助等扶持政策力度加大，开办的特色农产品保险品种大幅增加。
3、中央财政奖补阶段(2019年～)：虽然我国特色农产品保险发展迅速，但相较于大宗农产品保险而言，特
色农产品保险的整体规模和覆盖范围都还比较小，政策扶持力度也不足，农业保险的功能作用发挥不够充分，还难以适应特色农业发展的要求。鉴于发展特色农产品保险的需求很强烈，加之地方已经探索出了一些比较成熟的经验做法，2019年中央一号文件明确提出要探索特色农产品保险的以奖代补试点措施。2022年初，财政部在修订出台的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》中，将特色农产品保险以奖代补政策扩展到了全国。2025年，中央一号文件明确提出：“健全多层次农业保险体系，支持发展特色农产品保险”。以青岛为例，自2020年起，青岛市多部门联合出台三次方案，由市级财政对各区（市）开展的特色农产品保险给予以奖代补支持，每个区（市）的奖补可撬动地方特色农险种保费收入超过1.5亿元，其中区（市）财政承担保费比例约为30%-40%。
二、特色农产品保险的特殊属性分析
特色农产品保险是农业保险中的一个类别，因此首先具有农业保险的一般特征。但与此同时，由于特色农产品与粮食等大宗农产品在产业规模、地域分布、风险特征等方面存在一定差异，就使得特色农产品保险呈现出一些区别于大宗农产品保险的特殊属性。
1、强区域性。农产品生产和农业灾害分布与地理区域分布密切相关，这就使得农业保险呈现出明显的区域性特征。相较于大宗农产品而言，特色农产品分布的区域性特征更加突出，呈现出强区域性特征。我国地
形地貌复杂、气候多样，不同区域的地理和气候条件差别，决定了其产出的农产品具有不同的品种和品质特征，只有在原产地或条件适宜区域才能产出高品质的特色农产品。与粮食等大宗农产品分布广泛乃至遍及全国不同，特色农产品的分布范围要狭窄得多。国家确定的10类114种特色农产品，都明确有其分布的相应优势区域。在很多政策文件中，把特色农产品保险命名为“地方特色优势农产品保险”“地方特色农产品保险”,所体现出的正是特色农产品保险有别于普通农业保险的强地域性特征。
2、弱公共品性。现有研究大多主张，农业保险具有准公共物品性质，仅仅运用市场手段难以出清该市场。但特色农产品保险的准公共品性与粮食等大宗农产品保险相比也有一定区别：特色农产品的消费并不像粮食那样对所有人都刚性不可替代，其分布范围也不如大宗农产品那样广泛；特色农产品保险受益群体仅限于部分人群、受益范围也仅在局部地区。因此，特色农产品保险虽然也具有准公共品性，但这种准公共品的属性又要弱于粮食等大宗农产品。综合分析，可将特色农产品保险的这种属性称之为弱公共品性。
3、高风险、高赔付和高成本性。农业生产经营的特征决定其面临较高自然风险与市场风险，而特色农产品与普通农产品相比，生产经营面临的各种风险更为突出。自然风险方面，特色农产品分布的强区域性使其生产中各种自然风险相对集中；市场风险方面，特色农业往往市场化程度较高，呈现高投入、高产出、高效益特征，需求变化、价格波动往往引致较高市场风险。近年来生姜、大蒜、绿豆等农产品市场价格屡屡出现的大起大落充分表明，特色农产品面临的市场风险还可能加剧。特色农产品生产经营的高风险特征，导致保险机构经营特色农产品保险可能具有较高赔付率。一些地方的实践已经证明，农业保险的赔付率要明显高于其他保险，而特色农产品保险的赔付率又要高于普通农业保险。
4、地方政府主导性。特色农产品保险的高风险、高赔付和高成本性，决定了只依靠市场力量难以实现有效供给，必须有政府部门介入予以政策支持引导才能实现市场均衡。我国的农业保险被定位为政策性保险，特色农产品保险具有明确的政策属性。实践中，特色农产品保险正是在各级政府的支持引导下一步步发展起来的。特色农产品保险的政策属性，一方面体现为特色农产品保险承担着政策性职能，另一方面又体现为政府要对特色农产品保险发展进行政策引导并提供财政补贴支持。特色农产品保险的强区域性和弱公共品属性，共同决定了支持其发展的主要责任落到了地方政府而非中央政府头上，呈现出地方政府主导性。
三、青岛特色农产品保险发展现状及成效
1、青岛特色农产品保险发展现状
近几年，青岛特色农险取得长足发展，业务规模、保障品类、覆盖范围、补贴力度、补偿作用等方面均有积极进展，已涵盖主要粮食品种、重要经济作物、牲畜养殖、林业等领域农产品主要品类，产业助推效果明显，切实发挥“压舱石”“稳定器”作用。
一是发展态势持续向好。2020—2023年，青岛特色农险发展进入快车道。保费收入年复合增长率达48.49%。占农业保险的比重由14.67%提高至30.27%。提供风险保障由8.43亿元增加至37.43亿元。覆盖范围有效扩展，由3个涉农区（市）扩大至7个，县级覆盖率达到100%。服务供给进一步扩充，10家保险公司有资格承办特色农险。
二是保障能力日益增强。一方面，保障品类持续丰富。开办险种由2019年的10个增加至2023年的36个，占全市政策性险种数量的比例为73.47%，为胶州大白菜、黄岛蓝莓、崂山茶叶、即墨中草药、平度樱桃西红柿等29个品类提供风险保障。另一方面，险种体系持续完善。以价格、产量、气象的变动等为保险责任的指数类险种，在2023年特色农险数量的占比为91.67%，“保成本”向“保价格”“保收入”转变取得显著成效。
三是财补力度持续加大。2020-2023年，中央、市、区（市）三级财政部门共补贴青岛特色农险保费资金3.11亿元，提供风险保额达到91.13亿元，财政资金效能放大29.8倍，农业保险资金杠杆效果明显。其中，2023年特色农险补贴力度明显加大，新增5个市级开办险种，特色农险保费补贴资金1.15亿元。
四是补偿功能有效发挥。近四年，青岛特色农险累计赔付2.1亿元，惠及农户19.56万户次。其中，2022年暴雨灾害导致平度西瓜、即墨中草药受灾严重，保险业积极查勘定损，第一时间完成赔付，西瓜赔付率940%，中草药赔付率236%。2023年开办的“保险+期货”花生收入险，向2.3万户受灾农户支付赔款1957万元，简单赔付率176%，有效助力恢复生产和农民增收。
五是产业振兴效果明显。以目标价格保险为例，2020年开办以来，西海岸蓝莓承保面积由最初的2122亩增加至1万亩，茶叶承保面积由4436亩增加至1.89万亩，有效助力新区特色产业发展。2023年，特色农险积极保障生猪、鸡蛋、生鲜牛乳等重要农产品，其中，生鲜牛乳目标价格保险为莱西市8万吨牛乳提供保险保障3.3亿元，投保率达99%，有效助力破解产业发展困境。
2、主要成效
通过强化政策支持、推进产品创新、夯实业务基础、强化保险监管和责任担当等手段，推动特色农险实现长足发展，有效助力青岛乡村振兴战略。
一是重点服务优势农业发展。青岛金融监管局强化央地协同，与财政、农业农村等部门通力协作，主动作为，积极支持引导发挥农险机制，服务优势特色农业发展。对区（市）特色农险实施以奖代补，用好财政补贴“指挥棒”。持续丰富奖补险种体系，最多奖补险种由23个增加至37个，特色农险种类和覆盖面持续扩大。扩充农险服务供给主体。深化农业保险经营条件改革，推动农险经营主体有序扩容，辖区主体由8家增加到16家。改进承办机构遴选模式，将特色农险承办机构由4家扩大至10家，进一步扩充农险服务供给。
二是有效对接特色农业风险需求。根据地方种、养、林、渔产业化发展需求，开发多层次、差异化的保险产品。以农业产业政策为导向，重点选择具有区域特色、产业规模、投保意愿强的优势农产品,包括粮经作物、园艺产品、畜产品、水产品和林特产品。例如，在中央实施的主粮作物完全成本保险未覆盖青岛之前，平度、西海岸、莱西等地根据保障需求，开办了小麦、玉米大灾保险和完全成本保险；胶州的大白菜、马铃薯、生猪，崂山的茶叶、果树，平度的樱桃西红柿、苹果、西瓜，西海岸的蓝莓、茶叶等均得以持续开办。
三是有力提升管理水平和服务效率。一方面，加大科技赋能提升服务质效。提升智能化、线上化服务水平，2022年初指导辖区正式上线农险承保电子化系统，实现16家农险经营机构政策性、商业性险种全覆盖。积极应用卫星遥感、无人机、大数据、牛脸识别、猪智能点数等验标查勘定损技术，提升风控水平和理赔质效。例如，平安财险，在养殖险理赔中应用视频查勘、小额快赔等手段，将查勘时效提升20%以上；实现全部农险大户在农险APP上签字、缴费、报案等一系列线上化操作，优化农险服务“最后一公里”。另一方面，扎实开展农业生产风险减量服务。加强与气象、地质等部门合作，搭建农险天气风险管理系统，通过风险评估、预警提示等手段，2023年累计向辖区农村企业和农户提出风险防灾建议108万条、提前发送天气灾害预警信息114万条，指导农户加固大棚、储备防汛物资等，有效降低灾害损失。
四是推动特色农险规范经营。通过保持监管高压态势、强化条款费率备案审核等手段，保障特色农险高质量服务农业发展。农险强监管、严监管，持续开展农险自查和现场检查，将政策落实、承保理赔、数据质量、产品合规、费用管控等环节纳入必查内容，将打击虚假承保理赔、套取财政补贴等违法违规行为作为重点，确保特色农险合规经营。
四、存在的短板与不足
近年来，特色农险虽然取得了长足发展，但对照农业保险高质量发展要求，发展不平衡、不充分问题依然存在，仍面临一些现实困难和问题不足。
1、保障能力仍需进一步提高。一方面，覆盖种类相对较少。以蔬菜为例，青岛市常年蔬菜种植面积160万亩左右，总产量600万吨左右，其中露地蔬菜产量260万吨，全市种植面积大、覆盖区域广、价格波动明显的主要品种萝卜、大葱、芹菜等尚未纳入特色农险。另一方面，覆盖面相对较小。已纳入保障范围的特色农险，大部分仅在个别镇（街）试点，无法覆盖全部种养农户。
2、基层财政补贴存在较大压力。现行农险补贴政策下，开办的特色农险业务越多，地方财政补贴负担越重。全市开办的大、中拱棚保险及棚内作物保险和葡萄保险，财政补贴比例为60%，大部分农户认为自担比例过高，参保意愿不强，大、中拱棚保险投保率仅为7.6%，投保率过低导致上述险种保障作用发挥有限。
3、配套信息数据欠完善。一是数据采集机制尚不健全。价格保险、收入保险、气象指数保险等特色险种发展，需要采集权威的产量数据、市场价格和气象数据等信息。目前农产品产量和价格数据采集机制尚不健全，个别存在价格采集政府干预度高、背离市场规律等问题，价格采集公允性和科学性有待进一步提升。
另外，受气象站点设置数量、数据准确性等因素限制，气象数据存在无法全面真实反映农户受灾实情，全市开办的果树气象指数保险等赔付金额与实际受损可能存在偏差。二是特色险基础数据信息尚未实现共享。目前，政府部门间信息共享工作机制尚不健全，保险承办机构较难获取官方土地确权、农业生产等涉农数据和信息，无法对承保数据真实性进行有效分析校验，存在数据不真实、弄虚作假等风险隐患。
五、工作对策及建议
当前特色农险存在的问题和困难，既有政策层面的，也有执行层面的，在解决过程中需要区别对待，综合施策，形成工作合力。
1、多点发力强化特色农险政策支持。加大财政资金的支持力度，继续扩大特色农险品类和范围。完善中央财政对地方特色农险的补贴政策，拓宽地方农险补贴资金来源渠道，加大对特色农险扶持力度，推动建立农险补贴资金常态化增长机制，推动特色农险保障额度逐年提高。对平度、莱西等财政困难的农产品种养大县，适当给予政策倾斜，针对两地主要农产品开展市级特色农险试点，缓解县级财政压力。会同有关部门跟踪评估试点项目运行情况，对于成效良好、保障充分、群众欢迎的特色农险予以持续开办，扩大项目覆盖面，适时在全市复制推广。推动农险保费补贴直接转移支付至政策性农险承办机构的市级账户，实现“市对市”结算，化解应收保费引发的问题风险。
2、央地协同完善特色农险运行机制。建立健全县域农险协调推进机制。积极发挥金融监管支局功能作用，与各区（市）财政、农业农村等政府部门协同推进，发挥专业优势，共同参与险种方案设计、评审指标设定、承保机构遴选、联合发文实施、组织发动宣传等重要环节，进一步提升区（市）级特色农险产品设计科学性，价格采集和数据依据公允性等，避免出现因政府方案不合理导致保险产品无法备案问题。加快推进农险信息共享进程。整合财政、农业农村、林业渔业、保险监管等部门以及承办机构涉农数据信息，加快推进农险数据信息平台建设进程，实现数据交互共享，从源头上防止弄虚作假和骗取财政补贴资金等行为。
3、压实责任提升特色农险服务质效。一方面，激发特色农险产品创新动力。加大产品创新支持力度，落实地方特色农险种备案制，研究建立特色农险首创保护制度，保护保险机构创新积极性。顺应产业融合发展的新趋势，因地制宜设计差异化、多样化的新产品，推动政策性保险和商业性保险“双轮驱动”，支持开发保障农业产业链全流程的综合性保险，为农村新产业、新业态、新模式保驾护航。另一方面，提升特色农险服务能力。督导保险机构完善服务网络，健全制度机制，加大服务能力建设，提升农险人员能力素质，夯实发展基础。注重科技赋能，引入新技术手段，提高专业水平，实现特色农险精准投保理赔，提升承保理赔效率，做到“应赔尽赔”。
4、抓住重点强化特色农险合规建设。以农业保险合规经营和国家支农惠农政策落实为重点，持续开展农险业务监管。强化对政策性农险的监督检查，对违反监管规定、破坏特色险市场秩序的行为，始终保持“零容忍”高压态势，严格依法处理。以政策性农险承保理赔合规性和内控有效性专项整治工作为契机，督导保险机构逐笔逐单开展自查自纠，提升依法合规经营水平。同时，积极开展特色险保险宣传，统筹发挥行业力量，宣传特色险政策要求、发展成效、优秀案例和典型做法，提高农户知晓度和参保积极性。
（作者目前就职于国家金融监督管理总局青岛监管局）