创新应急管理如何与责任保险有效对接
文 彭远汉、袁财林/江西
据新华社2019年3月1日电：国务院总理李克强签署国务院第708号令，公布《生产安全事故应急条例》（以下简称条例），自2019年4月1日起施行。该条例旨在规范生产安全事故应急工作，保障人民群众生命和财产安全。
党的十九大报告明确提出，要健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。本文结合责任保险特性，就应急管理如何与责任保险有效对接这一话题浅谈认识，期待保险行业能够通过积极有效的努力，积极参与其中，助推应急管理体系升级，早日建成与公共安全风险挑战相匹配、与全面建成小康社会要求相适应、覆盖应急管理全过程、全社会共同参与的突发事件应急体系。
一、我国突发事件应急体系建设现状
众所周知，我国正处在全面建成小康社会的决胜阶段。党中央、国务院把维护公共安全摆在了更加突出的位置，要求牢固树立安全发展理念，把公共安全作为最基本的民生，为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网，我国突发事件应急体系建设面临新的发展机遇。我们同时也要看到，当前的公共安全形势严峻复杂，深入推进应急体系建设面临风险隐患增多、诸多矛盾叠加等挑战。
从突发事件的复杂程度看，各种风险相互交织，呈现出自然和人为致灾因素相互联系，传统安全与非传统安全因素相互作用，既有社会矛盾与新生社会矛盾相互交织等特点。在工业化、城镇化、国际化、信息化推进过程中，突发事件的关联性、衍生性、复合性和非常规性不断增强，跨区域和国际化趋势日益明显，危害性越来越大；随着网络新媒体的快速发展，突发事件网上网下呼应，信息快速传播，加大了应急处置难度。
从突发事件的发生态势看，突发灾难正处于易发多发期。地震、地质灾害、洪涝、干旱、极端天气事件、海洋灾害、森林草原火灾等重特大自然灾害分布地域广造成损失重、救灾难度大；生产安全事故总量仍然偏大，道路交通、煤矿等矿产开采、危险化学品等重点行业领域重大事故频发，由于生产安全事故、污染物排放和自然灾害等因素导致的突发环境污染事件多发，危及公众生命、健康和财产安全，威胁生态环境，造成重大社会影响。
从我国应急体系发展现状看，与严峻复杂的公共安全形势还不相适应。主要表现在：重事后处置、轻事前准备，风险隐患排查治理不到位，法规标准体系不健全，信息资源共享不充分，政策保障措施不完善，应急管理基础能力亟待加强；基层应急能力薄弱，公众参与应急管理的社会化组织程度较低，公共安全意识和自救互救能力总体薄弱，社会协同应对机制有待健全；应急物资储备结构不合理、快速调运配送效率不高，资源共享和应急征用补偿机制有待健全，应急信息发布和传播能力不足，公共安全科技创新基础薄弱、成果转化率不高，应急产业市场潜力远未转化为实际需求，应急保障能力需进一步提升。
二、应急管理与责任保险有效对接意义重大
党中央和国务院高度重视生产安全事故应急工作。为解决生产安全事故应急工作中存在的突出问题，提高生产安全事故应急工作的科学化、规范化和法治化水平，《条例》以安全生产法和突发事件应对法为依据，对生产安全事故应急工作体制、应急准备、应急救援等方面作出了规定。
一是明确了应急工作体制。《条例》规定，国务院统一领导全国的生产安全事故应急工作，县级以上地方人民政府统一领导本行政区域内的生产安全事故应急工作。县级以上人民政府行业监管部门分工负责、综合监管部门指导协调，基层政府及派出机关协助上级人民政府有关部门依法履职。
二是强化了应急准备工作。《条例》规定，县级以上人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门和乡、镇人民政府以及街道办事处等地方人民政府派出机关应当制定相应的生产安全事故应急救援预案，并依法向社会公布。生产经营单位应当制定相应的生产安全事故应急救援预案，并向本单位从业人员公布。《条例》还对建立应急救援队伍、应急值班制度，从业人员应急教育和培训，储备应急救援装备和物资等内容进行了明确规定。
三是规范现场应急救援工作。《条例》规定，发生生产安全事故后，生产经营单位应当立即启动生产安全事故应急救援预案，采取相应的应急救援措施，并按照规定报告事故情况。有关地方人民政府及其部门接到生产安全事故报告后，按照预案的规定采取抢救遇险人员，救治受伤人员，研判事故发展趋势，防止事故危害扩大和次生、衍生灾害发生等应急救援措施，按照国家有关规定上报事故情况。有关人民政府认为有必要的，可以设立应急救援现场指挥部，指定现场指挥部总指挥，参加应急救援的单位和个人应当服从现场指挥部的统一指挥。《条例》还对地方各级人民政府和生产经营单位在应急准备、应急救援方面的法律责任做出规定。
我国幅员辽阔，意外事故时有发生，财产遭灾受损严重。在高危风险行业、安全生产基础比较薄弱、公共场所安全保障体系和防范机制不太健全的情况下，除了要广泛运用行政、法律、科技等手段遏制事故的频繁发生以外，还应充分引入责任保险机制参与风险管理，利用商业保险的及时赔付来减轻灾害或事故给政府和企业造成的沉重赔偿负担，从而促进构建和谐平安社会建设。
保险具有重要的社会稳定器作用，责任保险是以投保人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的险种，其最终目的是使受害的第三者得到及时有效的经济补偿，因此具有很强的社会公益性。责任保险的投保人多为企业，一旦发生保险责任事故，造成人员伤亡和财产损失，则由保险公司向受害者提供赔偿，对维护社会和谐稳定、促进经济社会协调发展起着十分重要的作用。
第一，推进责任保险是分散风险的有效方式。建立和谐社会，法律制度将更加人性化，使得保障受害人利益的损害赔偿额度大幅度增长，这无疑加重了责任人的经济负担。责任保险具有分散责任的功效，将集中于一个人或一家企业的损害责任风险分散于社会，使得损害赔偿社会化，客观上增强了责任人赔偿损害的能力。责任保险可以提高加害人填补受害人损失而承担赔偿责任的能力，有助于满足受害人的赔偿利益，具有安定社会秩序的功能，符合社会公益，有助于维护社会稳定。
第二，推进责任保险是防灾救灾的重要手段。它可以为各行各业的安全生产提供风险管理，由保险公司利用保险费率的经济杠杆和提供防灾防损风险管理服务，有效地监督作为被保险人的各有关企事业单位主动采取措施，增强企业和公众风险意识、保险意识，加强安全管理，防范各种可能发生的安全事故。
第三，推进责任保险是风险保障的坚强后盾。我国突发事件的善后处理基本是以政府为主导，很多情况下，事故责任人经济能力有限或有意逃避责任，在发生重特大责任事故后无力承担责任或躲藏逃匿，各级政府不得不承担起事故善后工作，承担着巨大的财政压力。而实行责任保险制度，政府就可以将保险作为完善社会管理的有效手段。不仅可以更充分发挥保险公司的经济补偿功能，有效转嫁风险，还可以辅助政府进行社会管理，减轻政府财政负担，提高处理责任事故的行政效率。有了责任保险，在各类安全事故发生后，又能够通过保险赔款迅速提供经济补偿，帮助恢复正常的生产经营和生活秩序。这对于促进安全生产，保障群众合法权益，促进经济健康运行、维护社会稳定，都具有十分重要的作用。
第四，推进责任保险是服务社会的迫切需要。在发达国家，责任保险已经成为处理灾害危机的一种重要方式，是保险履行社会管理职能的主要表现之一。实行责任保险，可以引导社会公众和企业采取市场机制来妥善解决民事责任赔偿问题。有了责任保险保障，一旦加害人在其民事责任加重时，可以利用责任保险分散其责任，使得加害人不致于因为负担较重的民事赔偿责任受到重大影响。所以，推进责任保险是服务经济社会发展和构建和谐平安社会的需要。
三、创新应急管理与责任保险有效对接举措
综上所述，应急管理与责任保险有效对接好处多多，意义重大。为此，应急管理部门和保险监管部门应高度重视责任保险工作，从保险业服务国民经济全局的高度来看待责任保险，为社会，特别是要为受灾企业和个人排忧解难。保险公司要牢固树立科学发展观，坚持可持续发展原则，按照因地制宜、夯实基础、重点突破、加速推广的思路，找准责任保险的突破口，加强内部管理和培训力度，做到人员、技术、制度三到位，从与人民群众生产、生活密切相关的重点领域入手，充分调动各方面的积极因素，加快推进责任保险发展步伐，以便更好地发挥保险的功能作用，为保障人民生命财产安全和构建和谐社会保驾护航。
一是要加大提高思想认识力度。责任保险具有很强的经济补偿和社会功能，对于促进安全生产、保障群众合法权益、维护社会稳定具有十分重要的作用，既是政府运用市场方式管理社会风险的重要手段，也是经营主体和社会公众生产、生活安全风险转移的有效方式。应急管理部门要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照编织全方位、立体化公共安全网络的要求，坚持目标和问题导向，着力补短板、织底网、强核心、促协同，推进应急管理工作法治化、规范化、精细化、信息化，最大程度减少突发事件及其造成的损失，为全面建成小康社会提供安全保障。保险机构要树立政治意识、大局意识和责任意识，立足当前，着眼长远，从政治的高度和长远的角度，真正从思想上重视起来，统一思想，提高认识，切实增强发展责任保险的使命感，把发展责任保险作为商业保险服务经济和社会发展的一项重要工作来抓，既为构建和谐平安社会发挥积极作用，又为提高全社会的保险意识、树立保险行业良好社会形象办实事。
二是要加大坚持五项原则力度。即坚持源头治理、关口前移的原则。创新应急管理制度和方法，强化预防与应急并重、常态与非常态结合；加强风险识别、评估，最大限度地控制风险和消除隐患，推进应急管理由应急处置为重点向全过程风险管理转变。
坚持底线思维、有备无患的原则。着眼最严峻最复杂局面，深入研究突发事件发生发展的动态演化规律，以问题为导向，提出突发事件防范及应急能力建设需求，有针对性地做好各项应急准备，牢牢把握主动权。
坚持资源整合、突出重点的原则。在充分利用政府和社会已有应急救援和保障能力资源的基础上，梳理部门和地方需求，合理规划需进一步补充、完善和强化的建设内容，重点完善信息和资源共享机制，提高核心应急救援能力、社会协同应对能力和基层基础能力。
坚持科学应对、法治保障的原则。尊重自然、规律，从实际出发，创新科技手段和方法，提升应急管理科学化水平；完善法规制度，强化标准规范，健全依法决策机制。
坚持政府主导、社会协同的原则。完善政府治理，更加注重发挥市场机制作用，充分调动群众的积极性、主动性和创造性，强化社会参与；完善各方联动机制，加强区域协同、城乡协同、行业领域协同、军地协同。
三是要加大保险推广创新力度。积极参与加强社会平安建设、创新社会应急管理工作，既是保险业当前面临的重要课题，又是当前乃至今后相当长时期保险业的现实任务。要把积极参与加强社会建设、创新社会管理工作与贯彻实施保险行业不断发展的战略新举措结合起来。首先是产品创新。保险公司要以市场需求为导向，借鉴国内外先进的经营模式和管理经验，开发出适销对路、效益良好的新型责任保险产品。其次是机制创新。加大对责任保险的政策扶持和倾斜力度，如在任务下达、费用支持、考核奖励等方面给予扶持和倾斜，加大对责任保险市场的投入并采取有效措施调动员工展业的积极性。再次是销售创新。借助交通、卫生、文化、教育、安监等行业主管部门以及律师、注册会计师协会等行业自律组织，引导和推动相关机构和人员投保责任保险。保险经营机构要积极为加强社会平安建设、创新社会应急管理开发和推介保费低廉、保障适度、保单通俗的保险产品，不断满足社会对保险的需求，从而进一步完善突发事件风险管控体系，稳步提升城乡社区和基础设施抗灾能力，有效防范和化解矛盾和风险。
四是要加大增强保险意识力度。要进一步加强与当地政府机关特别是安全生产、公安消防、交通运输管理、文化教育等部门的沟通与合作，使其充分认识到责任保险的重要作用，支持、引导社会各界投保；要进一步加大普法宣传的力度，提高社会公众的维权意识和维权水平，引导群众多渠道规避风险，多渠道分摊风险；要进一步通过公共舆论和社会力量，积极主动向企业、群众和社会各界宣传责任保险和安全生产的有关知识，促使法律责任人，例如企业主、经营者真正树立起风险意识、保险意识和责任意识；要进一步利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒体，制作保险宣传画册和宣传品等，普及保险知识和风险管理常识，增强社会公众的保险意识。同时，加大对参与加强社会平安建设、创新社会应急管理工作的支持力度，在经费、技术、人力、服务等方面给予足够的支持和政策倾斜，通力合作，整合资源，调动方方面面的积极性，使之应急管理基础能力持续提升。
五是要加大实行多方联动力度。要建立应急管理部门和保险监管部门联动机制，思想认识和一切行动高度统一，步调一致。各级政府应急管理部门要严格按照《条例》要求，坚持“政府推动、市场运作”的原则，将责任保险纳入政府公共安全体系建设中，积极引导和督促企事业单位参加责任保险，充分发挥责任保险在促进安全生产、维护公共安全的重要作用。建议保险监管部门要以科学发展观为指导，深入分析保险业及责任保险的发展状况、特点及趋势，将保险业和责任保险的发展纳入经济和社会发展规划中，结合实际，制定和完善推动责任保险发展的相关政策和措施，做到应保尽保、保足保全。政府部门重点对事故多发的重点地区，突出消防、煤矿、化工等重点行业，突出学校、医院、商业和文化娱乐场所，机场、港口、车站、旅游景点等人员密集的公共场所，突出农民工等人员集中的劳动密集型企业，突出反复发生、长期未得到根治的重点问题开展检查的同时，实行责任保险。保险公司多与应急管理部门沟通与联系，注重技术创新和专业人才培养，健全业务流程管理，开辟保险理赔绿色通道，一旦出险，迅速赔付，忠诚服务，笃守信誉。同时，切实做好防灾防损服务工作，有重点、有针对性地对投保企业进行安全生产督促和检查，对存在安全隐患的客户，及时提出改进措施建议，减少责任事故的发生。